从区域经济的均衡与非均衡发展策略看广州从化市的发展

彭春华　曹前程

摘 要:区域经济的均衡与非均衡发展,是市场经济规律与政府战略选择的双重结果,文章认为均衡与非均衡发展是内在统一,政府合理地选择均衡与非均衡发展策略,是落实科学发展观的具体体现。从广州市的整体经济发展的阶段来看,应当选择均衡发展策略,促进落后地区发展;从从化市经济发展阶段来看,应当选择非均衡发展策略,培育经济增长极。

关键词:区域经济 均衡与非均衡发展 从化市

中图分类号:F207 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-260-02

一、区域经济均衡与非均衡发展策略

如何在区域间合理地配置资源,从而使有限的资源得到最佳的利用,是经济学研究的核心问题之一。要素的流动会遵循收益最大化的原则,在不同的地区和部门之间流动。各区域间由于其初始条件的不同,必然会造成要素生产率的不同,从而使各区域在经济发展过程中产生差距。区域经济差距,是市场作用的结果,是一种既定的存在状态。但是区域经济差距,不仅仅是一个经济问题,而且还是一个社会问题,关系到区域间的和谐发展、全体居民社会福利的提高和整个地区、国家的繁荣富强,因此政府在发展经济的过程中都会自觉或不自觉地影响着经济的发展。

区域经济均衡与非均衡发展及政府的策略选择,一直是学术界争论的焦点。主张均衡发展的最典型的代表是新古典主义,其核心思想是区域经济发展在市场机制作用下通过区域内部资本积累过程和区域间的生产要素流动,最终会自动趋向均衡,政府不应当干预经济。但是新古典主义最大的缺点是其假定条件区域同质和要素自由流动在现实生活中是很难存在的。此外主张均衡发展的还有赖宾斯坦的最小努力命题论、纳尔森的低水平陷阱论、罗森斯坦的大推进论、纳克斯的贫困恶性循环论等,他们不但强调部门或产业间的平衡发展、同步发展,而且强调区域间或区域内部的平衡发展,即空间的均衡化,均衡发展理论认为区域经济发展水平是趋于收敛的,因此主张在区域内均衡布局生产力,空间上均衡投资,各产业均衡发展,齐头并进。非均衡发展的代表观点有,佩鲁的增长极理论、缪尔达尔的循环累加因果理论和赫希曼的区际经济增长相互传递理论等,其核心思想是在区域经济发展的过程中,应该优先发展一些条件较好的地区,培育地区经济的增长极,在经济发展的初期通过极化(回流)效应使区域内各种资源集中到增长极地区,使增长极能够快速发展,成为区域经济增长的发动机,随着经济的进一步发展和增长极规模的不断膨胀,最终会通过扩散(涓滴)效应,使各种资源和要素分散到落后地区,从而最终带动落后地区经济发展。非均衡发展理论内部也存在一定分歧,缪尔达尔认为极化效应会大于扩散效应,因此区域经济差距将不断扩大,贫困地区将会愈加相对落后;赫希曼认为从长远来看,扩散效应是大于极化效应的,区域经济最终则会走向平衡。但是非均衡发展理论都主张政府干预经济,在培育经济增长极、促进落后地区发展和维护社会公平等方面有积极的作为。

把经典的理论运用于具体的实践之中,本文认为,就目前我国的国情来看,均衡与非均衡发展应该是内在统一的,其目标都是为了实现区域经济协调、快速、可持续发展。而在具体的实施过程中,应该参照两个重要条件:一是区域内不同地区的经济条件;二是区域内经济发展的水平。由于我国幅员辽阔,经济发展的条件差别极大,区域经济发展水平差距极大,因此我们必须根据不同地区的具体情况,灵活地运用均衡与非均衡发展策略,这是落实科学发展观的具体体现。

二、广州应将从化市纳入均衡发展轨道

广州是华南地区经济总量最大的城市,也是南中国最为重要的对外开放门户之一。广州目前下辖10区2市(增城,从化),2008年GDP为8215亿元,市内常住人口约1000万,人均GDP为81233元,已经迈入发达社会。但是同时我们应当看到广州市的区域经济发展是极不平衡的,突出表现在占据广州1/4国土面积的从化市,其经济总量仅占广州的1.75%,不到天河区的1/10,人均GDP为广州市平均水平的1/3不到。从化市地处广东省中部,广州市东北面,是珠江三角洲到粤北山区的过渡带,全境属半山区,市东北部以山地、丘陵为主,中南部以丘陵、谷地为主,西部以丘陵、台地为主。从地理位置和地形来看,从化由于山地较多,又不临海,处于珠三角的边缘地带,对其发展经济是不利的;但是同时从化也是广州市的重要饮用水源供应地,境内生态优美,自然资源丰富,其温泉更是享誉国内外,因此被称为广州市的后花园。过去由于行政体制的设置障碍,以及处于保护饮用水源等原因,从化在广州市的整体经济规划中处于劣势,工业发展尤其缓慢。2000年广州提出东进西联南拓北优中调战略,其中北优战略不仅直接促进了广州北部花都、白云等区经济的快速发展,也逐渐将从化纳入统一发展的轨道。2007年广州市委市政府明确提出将从化定位于广州的副中心轨道,要求从化加速产业转型,为从化经济起飞做好了铺垫。近3年来,从化经济增速均高于广州市平均增速,经济呈加速增长态势,已逐渐形成了旅游、房地产、汽车、化妆品等支柱产业。但是从化同广州其它区、市相比,其经济发展还存在明显的不足,主要表现在:一是经济总量仍然较小的基本情况没有改变;二是相关产业发展的配套设施不够完善;三是经济发展对广州市政府大项目投入依赖较强,民营经济不够活跃;四是人民的生活福利水平提高不够。从化经济发展的滞后对于广州国际型大都市和珠三角国际城市群核心城市的定位是不利的,同时对于从化市市民福利来说也是不公平的,不符合构建和谐社会、统筹区域发展的要求,也不利于广州构建首善之区的要求;再者从广州未来的发展来看,一是核心市区吸引人口和产业过度集中,从而带来交通拥挤、住宅困难、环境恶化、贫民窟增多、水资源不足、下水处理和废弃物处理困难等严重问题,降低了城市居民的生活质量;二是从化、增城等边缘山区,人口将大量外流,特别是年轻人大量外流,造成这些地区人口骤减和老龄化速度加快,劳动力匮乏导致基本的社区生活难以维持,甚至出现“空心村”、废村现象。这种过密和过疏现象相互作用,有可能引发日益深刻的社会问题。对此,本文建议广州市应该进一步实施均衡发展的战略,发挥政府在促进区域经济协调发展中的积极作用。

1.完善行政体制设置。广州市应该从行政设置方面将从化纳入经济、社会统一发展的轨道,逐步取消不合理的户籍设置,将从化市的户籍并入到广州市户籍,按照广州市的标准给予从化市民工资、福利、教育、劳动保障、保险等方面的平等待遇,取消不合理的户籍限制,是实现广州和从化人才自由流动的重要条件,也为从化吸引人才创造更好的条件。尽快完成撤市变区工作,把从化纳为城市整体统一发展体制,推进政府机构的行政编制改革。这不仅为从化广大干群进一步发挥积极性和创造性提供更为有利的条件,更为重要的是将会极大地增强从化广大市民的身份认同感和城市归属感,增强从化经济、社会发展的活力。

2.加大交通投入力度,紧密城市衔接。目前广州市区到从化市区的衔接道路主要有广从公路、京珠高速、机场高速、街北高速等干道,从化市区已经纳入广州一小时经济圈。但是从化与广州其它区相比,其交通衔接还不够紧密,交通还不够便利并且费用较高,不利于两地生产要素的自由快速流动,尤其涉及人员的流动。一是表现在高速公路的收费较高,并且一小时的市区车程较长;二是广从公路由于客流量较大,车速慢、车程长,不利于沿线人员的快速流动和沿线城市的发展;三是广州中心市区与从化市城镇的交通衔接不够。因此,广州市必须做好长远的交通规划,加强中心市区与从化的交通衔接,更新交通运输工具,缩短两市市中心的高速公路车程,对高速公路收费予以适当的财政补贴。尽快做好广从地铁的修建工作,合理设置站点,解决广从公路人员流动难题,减少往来人员的交通成本。做好广州市区与广州其他区与从化相关镇街的的交通衔接规划,重点做好与从化明珠工业区、温泉度假村等从化新的经济增长极的交通衔接。

3.项目开发和产业支持。从促进GDP增长的角度来看,政府对落后地区大规模投资和重点项目开发将会对经济增长有直接的促进作用,在一定时期内甚至可以带动落后地区经济爆发性的增长,这点在从化市也不例外,近年来从化市经济得以快速增长是与广州市的直接或者间接投资密不可分的,在重点项目的开发建设实践上,往往采取广州市政府牵头、大公司资金为主、从化市政府配合的模式,兼顾了三方的利益,这一做法就目前来看是比较有效的。值得注意的是,除了基础设施和公共设施外,其它的项目开发的主体应当是企业,其开发资金的来源应当多数来自企业,在符合国家、省市相关法律政策的前提下,项目开发的管理权应是企业,只有这样才能充分考虑到市场风险和未来的投资收益,符合市场经济发展的规律。项目的开发应当长远规划,符合战略全局和长远利益的需要。

对相关产业的支持,促进落后地区工业基础的建立和起飞,是发达地区促进落后地区常用的方法之一,也是被实践证明行之有效的做法。广州市政府应当进一步加强对从化相关优势产业的支持力度,对此,广州市必须有长远的考虑:一方面,考虑到从化目前落后的状况,可以将广州市、珠三角一些传统的产业优先转移到从化来,以此为契机加强从化的工业基础;另一方面,也是更加重要的,广州市必须转变思维,不把从化市当作落后地区来看而将其视作未来广州经济增长的新的增长极,这就需要广州市真正站在从化的角度,树立长远的战略规划,为从化打造未来具有优势高端产业发展对从化的产业扶持,当务之急是加大对经济开发区、明珠工业园、温泉度假村等重点产业的支持,给予更多的税收、土地、金融方面的支持,做好重点工业园区的申报工作。长远之计,在于更加仔细的调研、设计、规划,为从化的高端产业选择、定位和发展作出规划,为从化发展高端产业所需积累条件。

三、从化市应坚持非均衡发展策略

目前从化市经济处于开始起飞的阶段,但是就从化市本身的情况来说,其区域经济发展的条件差别也是很大的,从化市应当实行非均衡的发展战略,将经济资源向经济高地适度倾斜,重点开发一些产业基础好、有相对竞争优势和有特色的地区和产业,打造经济起飞的增长级,实现增长极的规模效应和集聚效应,从而达到带动整体区域经济发展的目的。在这里,非均衡发展战略应该是可持续的,在进行重点区域、重点部门、重点产业的重点布局时,还要兼顾经济发展的长远性和社会公平。

1.着力打造经济增长极,实现资本和人力的双聚集。对于落后地区而言,其用于经济发展的人力、物力、财力资源都是有限的,根本不可能拥有同时推动所有产业或部门快速、均衡发展所需的大量资本和其他资源,因而均衡、快速发展是不可能的,强行搞均衡发展只能导致大家都发展缓慢。因此对于从化来说,应当着力打造自身的经济增长极,打造增长极有两大好处:集聚效应和规模相应,通过增长极的不断做大做强,达到带动整体区域和其他地区经济快速发展的目的。打造经济增长极,最重要的条件是实现人力和资本的双聚集。首先,应该加强工业园区的建设,重点加强境内产业基础较好的经济开发区、明珠工业园等重点园区的建设,对于进入园区的企业给与更多的土地、税收、金融信贷等方面的政策支持,同时继续完善园区相关配套服务设施。必须加强招商引资的力度,使工业园区成为广州甚至珠三角产业转移的优先考虑地区。其次,做好旅游产业的配套设施,加强旅游项目的品牌宣传,增进旅游项目的吸引力。旅游业作为从化市三大支柱产业之一,拥有良好的旅游资源和优越的地理位置,被誉为广州的“后花园”。但是,从化的旅游资源并没有得到良好的整合,开发的力度不够,配套设施不够全面,品牌宣传力度不够,从化的旅游资源除了温泉项目颇有知名度外,其他旅游资源并无显著的特色,对外界的吸引力不够强。目前在珠三角周围,有长隆旅游集团、清远漂流、肇庆七星岩、珠海海泉湾等重要的旅游竞争对手,从化的旅游业要进一步发展,必须加大开发和整合的力度,完善旅游景区的配套设施,加强品牌宣传和旅游线路的交通建设,重点吸引广州、深圳、东莞、佛山、惠州等城市居民前来度假。最后,加强市中心的人口吸引力,一是要改善市中心的居住环境,通过发展房地产行业,吸引人员落户。改进商业街的规划和布局,重点打造购物、饮食、娱乐等步行街,改善市内的交通、出行条件,增强市区内平整地的建设和街道联系的紧密度。二是要适度提升市区工资水平,增多市区内的就业岗位。吸引广州有实力的企业来从化兴建地产、商场,吸引广州部分高校在从化设立分校。三是要重点改善市区内物流集散条件。

2.增进招商引资,培育优势产业。无工不富,事实证明工业发展是地区经济发展的重要条件,从化市应该继续加大招商引资的力度,实现更多形式的合作方式,使工业向产业园区集中,向离广州市区较近、地理位置较好的镇街集中,构建从化工业起飞的基础。政府必须克服短期的财政增收冲动,着眼于长期的经济发展,对工业企业给与更多的优惠,完善配套服务,提高行政效率,实现产业和人口的双聚集。值得注意的是,政府在招商引资和发展本地工业时,要着重对本市具有比较优势和发展潜力的产业的培养,逐步构建从化具有相当竞争力的产业,就从化目前的工业基础来看和行业发展前景来看,应依托从化境内土地、水电价格相对便宜和自然资源优势,着重发展汽车及相关配件、日化用品、生物保健、食品饮料等行业,通过与国内外有实力的企业联合,做大做强,使之成为在珠三角有核心竞争力的产业和重要的产业集群基地。其次,要重视区域经济梯度的差异,区域位置较好的地区如比较靠近广州市区的太平镇就可以考虑优先发展,在本来基础就比较好的条件上,政府应当进一步鼓励当地企业尤其是民营企业的发展,使之成为未来从化的超级经济大镇。再者,同样是经济开发园区,太平镇的从化经济开发区和位于从化城郊北部的明珠工业园在发展相关产业时也应该差别对待、错位发展。政府在选择和发展相关产业时,应将短期利益和长期利益相结合,将近期财政增收和经济增长与长期优势产业的打造相结合,将最迫切的工业基础的构建与最能体现优势的产业规划相结合。此外,地产开发与旅游开发应当齐头并进,以自然风光和旅游资源吸引地产开发,以地产开发、景区建设、物业管理、配套服务提高旅游景点的开发强度和深度,鼓励有实力的地产集团和投资商,参与或联合参与景区的开发建设,整合旅游资源,打造珠三角地区颇具影响力的旅游项目。在一些大项目的开发上,要做到以企业资金为主体,充分考虑市场风险和中长期收益,同时应该符合社会利益和环保要求。

3.完善配套服务,加强城市宣传。首先从化市的相关政策和规划,应该是与广州市的规划、建设相配套的,在基础设施建设和大型项目开发上,很多时候广州市是投资、建设主体,从化市应当紧密配合广州市的规划、建设工作,争取广州市更大的支持。其次为了使经济增长极能够快速、持续发展,政府给与企业的政策优惠和配套服务一定要兑现,提高服务意识和办事效率。第三,在重点项目开发中,尤其是旅游项目开发中,从化市应进一步完善后续设施,为游客提供更加人性、细致的服务。

近年来,伴随着经济的快速发展,城市间、区域间的竞争也日趋激烈,城市形象的提升、城市的品牌营销显得更加重要。从化在做好充分的硬件准备之后,也应当及时加强自身的城市品牌宣传和营销,尤其是城市形象和旅游品牌的宣传,使之尽快地融入广州市,尽可能地吸引更多的人前来观光、旅游、创业。从化市应该根据珠三角游客的需求,宣传从化市休闲时尚之都的形象、生态环保的形象、宜居宜业的形象。

4.非均衡发展时应考虑社会公平。实行非均衡发展,在短期内可能会造成区域经济差距进一步扩大的结果,可能对部分弱势地区和弱势群体造成新的不公。对此,本文认为非均衡发展作为一种经济发展的模式,其内涵也应该是科学的、可持续的发展。因此实行非均衡发展在打造经济高地的同时,也要充分考虑社会公平与社会和谐,保护弱势群体的利益,使区域内大部分人能够享受经济发展的果实。就从化而言,由于区域面积较大且境内山区众多,经济发展极不均衡,农业人口比例较高,还有部分偏远山区的居民生活比较贫困,因此维护社会和谐、保护弱势群体的责任极其重大。首先,对农业的基础地位不能动摇,落实国家、省、市的农业补贴和优惠政策,政府应以多种渠道促进农民增收。其次,政府应当考虑引进更多的劳动密集型的企业,为境内居民增加就业机会。最后,政府财政应重点加强对弱势群体的社会保障和社会福利。

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(作者简介:彭春华,广东省委党校经济学教研部副教授,经济学博士(在读),研究方向:区域经济;曹前程,广东省委党校经济学系硕士,研究方向:经济金融 广东广州 510053)(责编:贾伟)