加强预算项目管理的对策建议

佟玉璞

摘 要:预算项目是指政府财政部门为保证其他各预算部门完成其特有的职责或目标,经申请或已经列入政府财政支出预算的专项资金项目,并按规定的时间用途或对象编制专项支出计划。文章针对目前预算项目管理中存在的问题提出预算项目管理的对策建议。

关键词:预算 项目管理 对策建议

中图分类号:F275.5 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-217-01

预算项目是指政府财政部门为保证其他各预算部门完成其特有的职责或目标,经申请列入或已经列入政府财政支出预算的专项资金项目,并按规定的时间用途或对象编制专项支出计划。预算项目资金涉及的范围广,总支出的比例较大。其涵盖的主要内容有基本建设、农业生产和开发、企业挖潜改造、科技三项费用、社保抚恤、大型购置和大型修缮、城市建设、大型会议等。从近几年情况看,预算项目虽然编入了政府财政预算,但这些预算项目中许多缺乏立项依据,也没有进行可行性论证和细化的资金安排,使预算项目资金不能更好地发挥应有的效益。

一、预算项目管理中存在的几个问题

1.预算项目缺乏立项依据。某一部门、某一单位所确立的预算项目,应反映一定时期政府政策的重点或发展方向,要与本地区经济和社会发展规则、本部门职责、工作目标和发展计划,以及政府财政资金投资的方向和范围相一致。而目前许多部门、单位在申报预算项目时,忽视预算项目资金的使用意义,抱着“先占资金额度,再考虑用途”的想法申报项目,有的预算项目甚至与单位职能相距甚远,有的根本不是当期的工作重点,不少部门和单位对本单位预算项目的必要性、可行性等研究不深不细,预算项目的立项依据不充分,从而造成预算项目资金使用效率不高,难于达到预期目的。

2.预算项目资金评定标准不规范。近几年,全国很多地方也都提出加强预算项目资金管理,但在实际工作中大部分地区仍处在理论研究过程中,对于预算项目资金的量化管理,仍然缺乏一整套科学规范的量化指标和较为系统的预算项目评价标准。一方面,预算项目的内容、范围、标准没有一个具体的规定,使各部门、各单位在编制项目预算时缺乏依据,随意性强。另一方面,财政部门又缺乏规范系统的国有资产整体配置标准,造成很多单位抱着“别人有,我也要”的观念,盲目申报预算项目资金,造成了设备重复购置或闲置。再一方面,在核定预算项目时,对预算项目支出成本的实际需要核算不充分,缺少预算项目支出的审核论证量化指标,特别是技术含量较强的预算项目缺乏可行性论证,无法保证预算项目资金支出的科学性、合理性,不能充分发挥财政资金的使用效益。

3.预算项目资金使用行为不规范。一是随意改变预算项目资金使用用途。有的单位在申请到预算项目资金后,不按申报预算项目用途使用,自行改变资金用途或扩大使用范围,有的利用预算项目资金补充其他支出,挤占、挪用项目资金,也有将办事的预算项目资金超标准、超范围用于该预算项目“人”的补助,从而使预算项目的预期效果大打折扣。二是不按要求向财政部门报批预算项目资金调整、预算结余。按照规定,预算项目资金一经批准,原则上不得调整、变更,要专款专用,遇特殊情况确需进行预算项目调整,必须报经财政部门同意;预算项目资金结余原则上缴财政,如需结转下年度使用或少量结余资金留为单位使用等也需经财政部门批准。三是预算项目资金预算不按要求单独核算。一部分单位没有设置预算项目核算明细账,预算项目资金和正常预算支出混编混用,造成预算项目资金在使用过程中不能真实反映其实际情况,从而导致无法考核其预算项目资金的使用效益。

4.预算项目资金绩效评价机制还没有完全建立。优化支出结构,提高资金使用效益,绩效评价起到不可替代作用。但在实际工作中,不论财政部门还是预算项目资金使用单位,都还存在着“重预算轻管理”的现象,没有实现对上一预算项目资金投入效果的评价,为下一预算项目支出安排的确定提供有力的依据。仅仅依靠加强预算项目资金监督检查作为预算项目管理手段,而缺乏对预算项目的经济和社会效益的评价,难以充分展示预算项目的预期效应,更不利于政府决策和公众认可。

二、针对预算项目管理工作中存在的问题提出如下对策建议

1.加强预算项目的制度建设。预算项目的立项、论证、评估、决策、实施等活动,要按程序和要求规范运作。近几年,笔者了解到很多地区都相继出台了预算项目管理办法、预算项目管理实施细则等,笔者所在市还制订了市级预算项目论证程序、市级预算项目专家管理办法,并以市政府的名义下发了市人民政府关于财政重大事项集体决策的意见,所有这些都对单位预算项目申报、立项条件、审批程序、预算项目论证、预算项目管理等都提出了明确要求,为财政部门加强预算项目管理提供了制度保证。

2.严格确定预算项目。财政部门应对预算项目资金进行科学分类,明确预算项目的管理范围和标准,立项依据用科学方法选择预算项目。一是明确预算项目立项依据。一个部门预算项目的确立,必须以符合本部门的职责、工作目标和发展计划、自身的工作重点、政府政策导向作为立项依据,以预算项目所涉及资源、部门经济数据、社会经济数据、市场情况来确定预算项目、核定投资标准。二是规范预算项目管理行为。预算项目要实行分类管理,并将用财政性资金安排,其预算项目资金总额在规定标准以上的预算项目,全部纳入预算项目管理范围。三是做好预算项目论证工作。预算项目提出后,要对预算项目的必要性、可行性进行充分研究论证。预算项目论证的主要内容包括技术情况、资金来源、经济效益、社会影响、资源共享等方面。预算项目论证要坚持民主、公开、透明、科学、规范、高效的原则,程序要规范、论证要科学。

3.提高预算项目资金使用效益。一是预算项目管理要建立项目库,项目库是对预算项目进行规范化、程序化管理的数据库系统,进入项目库的项目是作过严格论证后符合要求的项目。安排部门和单位项目支出预算,均由财政部门根据预算项目轻重缓急程度和财力情况从财政预算项目库中择优选取项目,列入部门年度预算。二是编制三年滚动项目预算,建立标准项目文本制度。通过编制三年项目滚动预算,从而提高预算管理的前瞻性、主动性、科学性,提高资金的使用效益,促进经济事业发展。建立预算项目文本档案,其文本格式由财政部门制定。包括预算项目申请书、预算项目基本情况、立项依据、可行性论证、资金情况、预算项目实施等。三是规范预算项目资金支付方式,纳入政府采购的预算项目资金,按照政府采购资金有关规定拨付,不实行政府采购的预算项目,按专款专用原则,由国库直接拨付。减少资金支付环节,堵塞挤占、挪用、随意调整预算项目、混用资金等漏洞。四是搞好预算项目资金检查。搞好预算项目前期准备和资金实施环节的检查,健全制约机制,保证预算项目资金的到位率和使用的安全性,提高预算项目资金的管理水平和使用效率。

4.做好预算项目资金绩效评价工作。开展预算项目支出绩效评价工作是全面落实公共财政职能的必然要求,是财政职能必然由重预算分配向重效益考核转变,由重资金拨付向重支出监督转变,由重支出合法性向重支出效益性转变得的重要组成部分。财政部门应建立从事前立项评审到事后追踪问效,贯彻预算项目资金运动全过程的多层次、全方位的论证评价体系,努力实现预算项目资金效益的最大化。对于不同的预算项目可采用不同的论证评价方法,对于效益可衡量的预算项目可采用成本效益分析方法,例如城市道路基础设施预算项目,可以从计算预算项目的直接成本和由此增加的环境保洁人力、物力等间接成本与道路畅通而带来的车速提高,车流量增加以及扩大经济开发等间接效益相比较,从而对预算项目是否确立和实施后的效果予以评价。对于成本易衡量而效益不易衡量的预算项目,可采用“最低成本法”评价,如卫生部门大型医疗设备的配备,可通过设备利用率及资源共享程度,同时与相近情况比较,确定最低成本,作为评价指标。搞好绩效工作可以为政府预算项目决策提供参考,也可为财政部门编制下一年度项目预算提供有效依据。

(作者单位:唐山市财政局 河北唐山 064200)

(责编:吕尚)