试论市场经济形势下的会计委派制

李瑞喜

摘 要:会计委派制,是我国实行改革开放和社会主义市场经济新形势下所产生的新生事物,是政府部门和产权管理部门所有者身份委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。落实和发挥会计委派制,对促进具有中国特色的社会主义市场建设,有着十分重大意义。针对当前我国财务工作存在的问题,文章对实行会计委派制的必要性和重要性进行了论述,对实行会计委派制操作应采取的措施和时效性提出了一些观点。

关键词:市场经济形势 会计委派制 内部控制

中图分类号:F234.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-156-02

会计委派制,是我国实行改革开放和推进社会主义市场经济所产生的新生事物,是对会计管理体制进行的重大改革和完善。会计委派制也称为会计人员委派制,是政府部门和产权管理部门以所有者身份委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种新制度。搞好和落实好会计委派制,对推行社会主义市场经济建设,对加入WTO后推行全球经济一体化;对建立现代化企业制度、强化企业管理、提高会计信息质量、推进党风廉政建设等方面有着十分重要的意义和作用。

一、当前我国财务工作中存在的主要弊端

会计工作是经济管理工作的组成部分,在国民经济中发挥着重要的基础性作用。其主要功能和作用就是:在生产、经营、销售中起着核算、监督、管理、参谋的作用。随着我国建立社会主义市场经济的发展和依法治国方略的实施,对会计工作的要求越来越高。但由于会计管理体制和监督约不健全等原因,行政事业单位财务工作处于会计领域的薄弱环节,目前会计工作中存在许多不容忽视的问题:一些单位领导人干扰会计人员依法行使职权,授意、指使、强令篡改会计数据,假造账册,账外设账,私设小金库,转移国家资产,偷逃税收,甚至贪污贿赂,挤占侵吞公款;一些会计人员不坚持原则,不正确履行职责,与违纪违法行人员同流合污为其提供方便,有的基至与单位领导人串通一气,通媒作案。这些问题严重影响了会计职能的发挥和会计信息质量,干扰了社会经济正常秩序,损害了国家和人民群众的利益,是腐败现象滋生蔓延的重要源头之一。

美国安然事件——会计造假和诚信危机的教训。美国安然能源公司,1985年7月成立,2001年12月2日申请破产前,公司营运业务覆盖全球40个国家和地区,共有雇员2.1万人,资产额高达620亿美元,2000年营业规模过千亿美元,居世界500强第7位。但安然管理层领导运用会计手段,造假账,虚报盈余5.86亿美元,隐藏债务25.85亿美元,泡沫的经营导致股份从2000年的每股90美元跌至不到1美元,使数百万持股人损失惨重。在安然事件发生之时,正是我国股券市场多起造假事件曝光之时,银广夏和中天勤、蓝田和华伦、麦科特和深圳华鹏引发了投资人对上市公司和会计师事务所的诚信危机,这些上市公司靠造假账来制造利润,通过“资产置换”和关联交易包装业债,用资本运营来处理“垃圾”等手法在近年的资本市场上司空见惯,严重地影响了企业的形象和威信。

我国目前财务存在的种种弊端:会计工作秩序混乱、会计信息严重失真、会计管理体制落后等观象说明,财务管理体制和会计制度在实施上还存在着较大的问题,财务管理、财政监督还比较软弱,这是行政事业单位的普遍现象。为加强会计监督和管理,预防和治理腐败现象,有必要对财务管理实行会计委派制度。

二、实行会计委派制的必要性和重要性

完善会计委派制度是将会计管理、会计监督与反腐倡廉等有机结合起来的有效途径。实行会计和发派制,对事业单位的会计负责人实行集中统一管理和委派,对于完善法人治理机制,健全监督约束机制,净化会计工作秩序,对深入贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法规,保证会计资料的真实性和完整性具有重要意义。

1.实行会计委派制度,是加强会计监督和从源头上有效惩治和预防腐败促进经济社会稳健、又好又快向前发展的有力措施。各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关,会计职能弱化,会计监督乏力,会计秩序混乱已经成为滋生腐败的重要源头,抓住了会计监督这一环节,就能控制住源头。要着力完善惩治和预防腐败体系,认真落实建立健全惩治和预防腐败体系纲要以及2008—2012年工作规划,整体推进教育、制度、监督、改革、作风、惩治等工作。当前,在经济领域,很多权、钱交易的腐败行为,都是由领导干部直接干预具体的经济行为造成的,经济管理体制的不完善和存在的漏洞为腐败的滋长提供了适宜的条件和土壤。一些事业单位的领导也受不良的社会风气影响而出现运用资金方面的杂乱,学了一些不正当的“潜规则”,滥用资金、私拿回扣、弄虚作假、公款吃喝、公款送礼等违法乱纪的现象时有发生。

会计委派制度实行使财务活动处于财政部门的监督之下,财政部门统一资金核算,对违反财经制度的单位进行曝光,以加强财务监督力度。这就有利加强勤政廉政建设,有效地防治某些腐败现象的产生,进一步深化了财务管理制度的改革,强化监督制约机制。杜绝了擅自改变用途、乱支滥用等现象,促使其自觉遵守财经制度,合理使用资金,加大了从源头上预防和治理腐败的工作力度。

2.实行会计委派制,可以增强会计人员的监督力度,提供高质量的财务会计信息。会计人员在经济管理体制中被赋予了财务监督的使命,可是在执行中却没有相应的地位。这其中当然会有会计人员本身素质和专业技术水平的原因,但会计管理体制是根本原因。

会计人员是单位中的一分子,人事权、经济权在本单位,自然要受制和服务于单位,这样就缺乏了进行会计监督、制约的基础和权力保证,不具备监督者应用的独立性。而作为一名财务人员,又必须遵守财经法规、法律制度,这是每一位财务人员的职责。“独立性”和“服务性”是会计人员经常要面对的现实问题。

实行会计委派制,使会计人员的切身利益同所服务的单位脱钩,纳入集中统一管理的会计人员,其组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由管理机构负责,解决了会计人员身份是双重性。确定了会计的相对独立的法律地位,避免了行政干预,解除会计人员的后顾之忧,更好地发挥会计人员的工作积极性。使委派会计正确处理好“独立性”和“服务性”的关系,寓监督于服务之中,通过搞好对被委派单位的服务,逐步健全和完善各项规章制度,达到管理和监督的目的,确保财务会计信息的真实可靠。

3.实行会计委派制,可以提高会计人员的业务水平,规范会计人员的职业道德,从而保证会计资料的完整性和真实性。

在行政事业单位的财务人员中,专业技术人员不多,还存在着少数无证上岗的现象,有些单位甚至把不能胜任其他工作的职工作为财务人员。这些人员大多对财经法规、法律制度淡薄,专业技术知识肤浅,基本不能适应所从事的财会工作。近几年来,逐步对会计队伍作了调整和扩充,但新分配的专业技术人员缺乏实际工作经验,在单位中还须兼职其他工作,接受培训、学习的时间较少,在财务工作中没有得到一定的支持,因此会计基础工作就不能做到规范化,就不能保证会计信息、会计资料的真实性和完整性。

与传统会计相比,委派会计的权限要大一些,相应地对委派会计的要求也应高一些,因此,会计管理部门应十分注重提高委派会计的素质。委派机构要通过考核、选拔,把优秀会计人员作为委派会计,相应地淘汰一批不合格的会计人员,就可以消除那些无证上岗及兼职现象。加强对委派会计人员的后续管理,如业务考核制度、继续教育制度、轮岗交流制度等,促使每一位财务人员有一种紧迫感。对委派会计人员实行动态管理,激发会计人员爱岗敬业,钻研业务的积极性,进一步加强了对工作的责任心。与委派会计人员对自己肩负的重任有一个清醒的认识,正确处理好服务与监督的关系,兢兢业业履行岗位职责。每一名委派会计都严格按照国家财经法规、规章制度办事,客观、公正、准确、及时地为基层单位进行财务管理和会计核算,实行会计监督。这样,会计人员的业务水平、职业道德的提高就可以有效地保证会计资料的完整性和真实性,做到有威有为。

4.实行会计委派制,确保“收支两条线”措施得到真正地贯彻执行。行政事业单位性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理,是党中央、国务院作出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。

从1998年开始全国各行政事业单位大多实行了预算外资金统一管理,进行了比较彻底的整顿。规定只设一个支出账户,注销原有的收入户、存折户,同时清理了收费票据,规范票据管理及收费行为。所有的收入一律都纳入财政预算外资金专户,实行了“收支两条线”管理,全面清理“小金库”,杜绝了资金体外循环。按规定只准开设预算外资金支出户,实行了票款分离。所有的收入都及时地纳入财政专户,通过申请拨款,经过财政审核批准再行使用。实行两年多来,对于财务工作管理起了一定的改进作用。但是还存在着不足之处,主要是财政部门对各单位的经费支出没有深入了解,因而没有得到真正的监督作用,只是在财政纪律方面起到了一定的表面规范化。

实行会计委派制,可以加强预算外资金的管理,改进管理方式,完善监督制约机制。财政部门在银行开设统一的专户,用于预算外资金收入和支出的管理。单位预算外收入必须上缴财政专户,支出由财政部门按照预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排,财政部门对单位的经费收支进一步实行监督和控制。实现预算外资金管理的规范化、法制化,可确保“收支两条线”措施得到真正地贯彻执行。

5.实行会计委派制,推行财务集中核算、支付模式。会计集中核算属于会计委派制的一种形式,其本职能是纳入会计中心核算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下,由会计中心集中办理各单位的具体会计核算和监督服务。近年来,广东省县(市)级辖下乡镇行政事业单位,不但实行会计委派制,而且还实行乡镇、村委行政事业经费集中由乡镇财政所结算中心,统一支付,核算,对深化实行会计委派制,对于推行财务集中核算支付工作上有很大的改进,有效堵塞了行政事业经费被挤占、挪用、贪污等现象的漏洞,为深化会计委派制改革,迈出了扎实的步伐。

会计委派制并不是解决会计监督问题的灵丹妙药,只是在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督,加强了会计服务功能和目标责任管理。解决会计信息失真问题的重点应放到构建新型的会计人员职业化管理体制上来,使会计人员逐步趋向年轻、知识化、提高会计队伍的整体素质和水平。

(1)财政部门抽调高素质的会计担任委派会计,由委派会计对会计业务集中处理。可以有效地规划会计基础工作,促使会计信息的真实性、准确性和及时性,从根本上消除了做假账和虚假报表的现象,也较大地提高了会计数据处理效率,而且还可以为以后全面实行会计电算化打下基础。

(2)委派会计是会计队伍中的优秀财务人员,精通会计业务,熟识会计法规,能及时向财政部门及主管部门报送各个单位真实、准确的会计报表,为财政部门编制预算和检查执行情况提供了准确资料。

(3)集中核算达到了“减员增效”的预期目标。各单位不再设立会计、出纳(银行在中心设立专柜代替出纳职能),由委派会计负责集中管理,统一核算,从而减少了人员编制,节约了人员经费,减少了行政事业或企业单位成本开支。

6.实行会计委派制,对战胜金融危机,确保实现扩内需,保增长目标的迫切需要。由于2008年美国“两房”的倒闭,由此引发美国次债危机升级,缺乏和疏于监管的华尔街金融模式也随之声誉扫地,拥有158年历史,6390亿美元资产的美国四大投资银行雷曼兄弟公司轰然崩溃、破产,引发金融海啸以致金融、证券、股票等资产缩水,大批工厂亏损倒闭、工人失业、度卷全球。鉴于这次惨重教训,综观国际国内形势,抓好和落实会计委派制,发挥监督职能,具有划时代的历史意义,对进一步深入贯彻落实好党中央、国务院提出的推行积极货币政策,监管好近两年投入四万亿元资金,对扩大内需,保增长,调整结构、上水平、抓改革、增活力,振兴产业,扩大城乡就业,促进社会事业,对我国战胜金融危机,落实好科学发展观,实现推进全面建设小康社会目标,将发挥积极的作用。

三、实行会计委派制操作应采取的相关措施

1.会计委派制在实行过程中,还需委派单位及主管部门和被委派单位的重视和支持,相互配合,这是委派会计得以顺利开展工作并取得成效的重要条件。只有取得各职能部门的配合和支持,委派会计才能坚持原则,依法公正办事,才能充分发挥委派会计监督作用。

2.明确委派会计人员的职责权限。为了保证试行会计委派制度工作取得实效,委派部门要明确委派会计人员的职责、权限及与被委派单位的关系,在充分支持被委派单位依法理财、自主管理的前提下,发挥委派会计人员的监督作用,保证委派会计人员能够按照有关规定,正确履行职责。同时,要督促委派会计人员支持、配合被委派单位开展业务工作,寓监督于服务之中,共同改善和加强财务会计管理。

3.要处理好“双重领导”的关系。既要按照财政、会计部门的要求认真履行岗位职责,又要主动接受单位的领导和群众监督,切实做到管理不越权、监督不违规、原则问题不让步、服从不丢立场、服务不偏方向。

4.要处理好监督与服务的关系。要寓监督于服务之中,通过搞好服务提高监督。要坚持“立党为公、执政为民”的理念,树立国家、集体利益高于一切的思想,既要关心优质服务,逐步健全和完善各项规章制度,又不计较个人得失,达到管理和监督的目的。

5.要处理好原则性和灵活性的关系。委派会计要恪尽职守,遵守法规,面对现实,既要做到坚持原则、依法依规办事、维护会计工作的严肃性,又要符合单位的整体利益,实事求是地解决好每个问题。

四、实行会计委派制的时效性

根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来娇正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用,社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。并形成我国目前对企业监督不力的根源,在于企业的外部监督主要是行政监督和社会监督体系尚未完善,这就要求企业内部监督承担部分行政监督和社会监督职责。因此适时地提出了会计委派制。

目前进行会计委派制是必要的,对加入WTO后,推行全球经济一体化,推进社会主义市场经济建设起到极大的监督、规范、促进作用。要遏制会计信息失真,根治社会腐败,阻止国有资产流失,实行会计委派制是一种见效快、费用省的好办法。但这不是长久之计。随着我国经济体制改革目标的实现,经济法律体系及注册会计师审计制度的完善,随着人们认识水平的提高,企业的外部监督职能将得到充分发挥,企业内部会计监督不必再承担部分行政监督和社会职责,而应回归到企业的财务经济活动进行内部监督控制和服务的本职上。企业外部监督制度完善时,会计委派制将完成它的历史使命而终归退出历史舞台,但最终还要取决于国家建立法治型、服务型政府的进程取决政府转变职能等多方面因素来决定。就现阶段而言,这项工作只能加强,绝不能取缔和削弱。

(作者单位:广东珠江船务有限公司 广东广州 510100)

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