普通高校贷款的经济学分析

摘 要:从经济学的公共产品原理、需求与供给原理、委托代理理论及普通高等学校现行的管理体制出发,分析高校贷款现象及内在原因,指出政府应该对此承担相应的责任。

关键词:普通高校贷款 经济学分析 政府责任

中图分类号:G647 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-103-02

按照教育部、财政部《关于进一步完善高等学校经济责任制,加强银行贷款管理,切实防范财务风险的意见》(教财[2004]18号)和《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》(教财[2004]38号)等文件精神,“凡贷款风险指数大于0.6,即较高风险以上的学校的新增贷款均纳入审批范围”。2005年北京大学教育学院教育经济研究所完成的《高校负债问题的专题研究》报告显示:截至2005年底,教育部直属76所高校的贷款总额达336亿元,校均贷款额4.4亿元;同期76所高校的总收入是656.66亿,校均收入达到8.64亿;现有贷款规模相当于高校收入的51.1%。不少贷款高校早已超越该警戒线,高额贷款酝酿的高办学风险不言而喻。当前,高风险贷款在高校已是一种普遍的经济现象,那么要问这是怎样的经济行为,又是什么原因形成了这样的局面,谁应该为此承担责任?笔者试从经济学的角度作如下分析。

一、普通高等教育产品的属性

普通高等教育是高校一种有目的、有组织、有计划的培养人的活动,教育的目的和结果是传授知识、发展能力、提高受教育者的综合素质。如果将高校视为“加工厂”,那么教育加工的对象就是受教育者,教育生产的产品就是受教育者知识、技能的增加和能力、素质的提高,用教育经济学的术语表述为受教育者人力资本的增强。所以,教育产品可界定为学生受教育后(即毕业生)所增强的人力资本。

1.普通高等教育产品的自然属性。萨缪尔给公共产品下的定义是:“公共产品是这样的物品,扩展其服务给新增消费者的成本为零,且无法排除人们享受的物品。”公共产品具有两个自然特征:一是消费的非竞争性,即增加一个消费者的边际成本为零,或增加新的消费者后不会减少原有消费者的消费水平;二是消费的非排他性,即受技术或成本的限制无法排除任何人的消费。

普通高等教育产品的竞争性体现为:在高校教育资源有限的前提下,每增加一个学生其边际成本不为零,而会降低原有学生得到的教育服务水平。其排他性体现为:一些人通过考试的竞争机制获取资格,享用了高等教育服务之后,就相应减少了另一些人对这些教育服务的享用。此外,它还存在效用上的排他性和利益上的占有性。学生经过专业化高等教育,丰富了知识,增强了技能,为其将来在社会上的发展与竞争储备了丰厚的个人资本,预期会给个人带来较高的收入和社会地位,这就是受教育者的个人收益,其他人要参与利益分享是很困难的。

从自然属性看普通高等教育产品(或服务)具有竞争性和排他性,它具有私人产品的鲜明特点。但私人产品一般是指个人或企业通过市场运作而提供的产品与服务。显然它不属于私人产品,也不属于纯公共产品的范畴,那么其社会属性对它的属性归属则意义重大。

2.普通高等教育产品的社会属性。首先,我们引入产权制度来具体分析其社会属性,这又要从我国高等教育投资体制说起。《中华人民共和国高等教育法》第六十条明确规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”这体现了我国高等教育投入的主体是政府,这为我国公民平等享有接受高等教育权提供了前提保障。

其次,“外部影响”理论说明高等教育产品不仅会使受教育者自身受益,而且还具有巨大的正外部效应(即外部经济),主要体现在可以推动经济增长,改善收入分配的不公平,强化国民素质,使社会发展更加和谐,这是高等教育带来的经济与社会效益,全体社会成员都可受益。对社会而言增加消费者的边际成本为零,也无法排除其他成员得到这种利益,从这个意义上讲,它不具有竞争性和排他性。

第三,从价格决定机制来看,我国普通高等教育产品的定价权在国家,不由市场机制来发挥作用,高校和学生均是价格的接受者,均没有讨价还价之余地,这在根本上区别于私人产品。

可见,从社会属性上看,普通高等教育产品巨大的“外部经济”效益,弱化了其竞争性和排他性,国家作为投资主体地位的明确及作为价格制定者的事实,进一步强化了它的公共性,同时限制了排斥范围的大小。我们通常把这类介于纯公共产品与私人产品之间的产品,称为准公共产品。

3.普通高等教育产品的准公共产品属性的内在要求。普通高等教育产品作为准公共产品,其生产和消费问题不能由市场上的个人来决策。因此,必须由政府来担起提供多少,怎样分担责任的任务。政府将教育产品看作是一个项目,并运用成本—收益的方法来分析。如果其收益大于或等于成本,则值得投资,否则便不值得。政府对教育产品的投资力度越大,则对它的保障程度越高,它的公共产品属性越显著;政府作为价格的制定者,在一定教育培养成本条件下,教育收费标准的确定,随之成本分摊比例也相应确定,我国目前要求受教育者分摊的培养成本为25%,即国家负担75%。

二、普通高等教育产品的需求与供给情况

需求与供给是微观经济学上一对相互依存的基本概念。一种商品的需求是指消费者在一定时期在各种可能的价格水平愿意并且能够购买的该商品的数量。一种商品的供给是指生产者在一定时期内在各种可能的价格下愿意而且能够提供出售的该商品的数量。

1.普通高等教育产品需求与供给。

⑴普通高等教育产品的需求。一种商品的市场需求量是每一个价格水平上的该商品的所有个人需求量的加总。建立在边际效用递减规律上的需求曲线具有一个明显的特征,即它是向右下方倾斜的,它表示该商品的需求量和价格之间成反方向变动的关系。

普通高等教育产品的需求曲线受诸多因属的影响。从价格上看,它目前由国家统一制定。自2007年起,国家提出了五年内高校收费标准要稳定的强制性规定,与此相对应的物价总水平却在不断攀升。消费者对价格的预期,因有明确的政府规定,该价格在未来会相对稳定,消费者会按照既定的偏好看好该市场。从消费者的偏好方面看,与一般产品不同(一般产品的需求者与产品是相分离的,二者是“人”与“物”的关系),高等教育产品(人力资本)凝聚在具体的人身上,与人不可分离,教育产品并不是毕业生,而是毕业生受教育后增强的人力资本,毕业生只是教育产品的需求者或载体。在我国城乡地区,高等教育有广阔的市场需求。中华民族历来有重视教育的优良传统,为下一代提供接受高等教育的机会,是每个父母的最大心愿。对广大城乡居民而言,教育支出既是私人消费支出,又是人力资本投资,特别是城镇大批独生子女相继进入接受高等教育的年龄段,只要有接受教育的机会和可能,他们的父母和家庭就会积极投资。从潜在需求来看,2008年12月末金融统计数据表明我国居民储蓄超过21万亿元,这是现实的支付能力。

⑵普通高等教育产品的供给。目前,我国普通高等教育产品仍然实施的是政府主导下的计划供给模式。供给量、供给价格均由政府制定,高校作为国家教育计划的执行者,没有办学自主权,消费者也只是被动的接受者。普通高等教育产品在我国目前仍占据着“卖方市场”的地位,这不仅反映了高等教育改革的严重滞后,也反映了通过高等教育启动疲软的国内消费市场还具有相当大的潜力。改革开放30年来,高等教育供给远远小于其需求,这从我国高等教育发展规划和毛入学率方面可得以证实。根据国家发布的《全国教育发展规划第十一个五年计划》,中国未来的高等教育发展目标是:到2010年,高等教育毛入学率要达到25%至27%左右,在校生要达到2900万左右,而2008年的毛入学率仅为23.3%。根据这一发展目标,目前高等教育的发展规模与该目标尚有几百万的差距,这在数量扩张方面尚有很大“潜力”。

2.普通高等教育产品需求与供给的不均衡成为教育内生的发展动力。一方面是较低的升学率,大量适龄人口被挡在高校门外;另一方面是人们对大专及以上学校旺盛的就学意愿。这一矛盾的产生,主要来源于我国教育投入的不足。目前我们仍处于“穷国办大教育”的阶段,教育经费主要来自国家财政。近年来我国的公共教育经费投入每年都有所增加,但是占国民生产总值的比重仍然较低,至今还没有达到《中国教育改革和发展纲要》中提出的到2000年这一比例要达到4%的目标。

解决这一问题的根本出路:第一,普通高校扩大办学规模;第二,动员社会力量办学,充分开发和利用各种教育资源;第三,逐步改善高校收费体制,将目前教育成本主要由国家财政承担转变为由国家、社会和个人合理分担的体制。而后两方面要靠国家和社会的共同努力,高校在政府倡导的银校合作的背景下,利用信用贷款、抵押贷款、担保贷款、设备贷款、项目贷款、流资贷款等方式获得了大额贷款,新校区很快建成并投入使用。

高校贷款实际上是在扩招的总体背景下,面对财政投入不足以及为还历史欠账,高校“代替政府”自行向银行的一种“求助”行为,高校成了政府借贷的“替身”,高校把融资渠道从政府转向了银行,将其作为高校的一种“融资手段”。高校贷款融资,扩大了办学规模,为高等教育的跨越式发展作出了积极贡献,也在一定程度上对高等教育需求与供给的均衡作出了积极努力。但是,高校却背上了沉重的还本付息的资金负担。在普通高校的贷款发展过程中,办学规模的扩大,折射出高校作为管理者的越位与政府作为所有者的缺位。

三、现行的普通高校管理体制

1.公办国有,政府与高校是委托与代理关系。我国普通高校是政府投资主办,其产权属于国家。高等学校依照政府授权实施具体管理,我们将这种关系视为所有者与管理者之间的委托与代理关系。按照委托代理理论,管理者接受所有者的委托者,在委托人授权的范围内从事经营。委托人对代理人代理权限范围内的行为承担法律责任,代理人对委托人未授权、禁止的行为承担法律责任。

普通高校贷款扩大办学规模,从征用土地开始,经过可行性论证、项目立项、项目报批等程序,按照项目建设要求均报经上级有关部门批准(或备案),建设中按照国家招投标管理办法实施管理,项目建成后形成的固定资产全部列为国有资产进行后续管理,高校没有因为贷款资金购置的资产而拥有对该资产的特别权力。

高校贷款扩大办学规模,目的是为了将学校做大做强,以满足广大人民群众不断增长的教育消费需求,这与国家办教育的目标是一致的,只是时间上高校先行实施,国家计划可能在将来某个时候编制。我们不能简单地说此情况的出现是谁对谁错,应分析产生的原因。作为高校的教职工,普遍也有不解,如果学校按部就班地办学,可以轻轻松松运转,现在主动选择了发展与创业,却面临资金链断裂的风险。高校的资金风险背后是办学的风险,办学的风险背后则是政府的风险。高校贷款问题实质上背后是一个“政校不分”的高校体制问题,如果对这种体制不理顺、不治理,高等教育不可能真正实现可持续发展。

2.事业单位的经费管理体制。在科教兴国战略的引领下,高等教育事业不断地加快了发展的步伐,各普通高校的办学规模不断扩大,资金活动日益频繁,办学资金来源形成了“财、费、产、研、息、捐、贷等”多渠道来源的格局。国家财政资金(财政拨款和教育收费收入)在理论和实务中均是高校办学资金的主要来源。

政府将高校作为基层预算单位按照预算法的规定进行部门预算管理。近年来进一步强化了预算的刚性管理,强化了财务的“收支两条线管理”,2006年四川对省属高校预算内资金的拨付实施了国库集中拨付的统一管理制度。高校教育收费更是国家七部委重点管理的项目,政府对学费、住宿费、服务性及代管性收费的内容逐一加以了规范。当前只有通过政府加大教育经费投入或者调整收费政策才可能增加经费收入。

从支出方面看,学校执行国家的事业单位职工薪酬制度,高校的离退休职工是事业编制,按照国家各项政策规定对所有学生承担“奖、贷、勤、助、补”的支出,学校用预算内外资金基本保证了正常事业支出的经费需求,可以用于支付贷款利息的资金短缺,还本更是问题。高校提高财务管理效能,从内部挖掘潜力,只能在一定程度上缓解支出方面的压力。

高校基本建设的经费核算与管理一直是一个体制上的问题。由于基建管理的相对独立,高校形成了双会计主体的情况。这客观上使高校有了基建资金另行核算与管理的空间,为高额贷款资金体外循环提供了合法的管理平台,这不是政府通过事业经费的预算管理能够监督与规范的范畴。

3.本科教学工作水平评估对学校办学具有重大影响。从2003年起,教育部每五年一轮的本科教学工作水平评估对高校的各项工作产生了重大影响。几十项评估指标对照学校的教学、行政、科研、后勤等方面工作进行检查,不论是软指标还是硬指标,均需要高校有实实在在的资源作保障(物质条件及可兑现的经费),这是政府规定的高校办学的内在硬性资源需求,是国家所要求的必要的办学成本。

面对历史形成的先天不足的办学条件,高校没有另外的选择,只有在既定的经费投入情况下,积极筹措资金,大额的资金源源不断从国有商业银行贷入。高校步入了征地、修校舍、购置设备、引进师资等轨道之上,这是一条需要教育经费开就的道路,也是高校必走之路。因此,高校巨额贷款本身,在很大程度上就是政府行为的结果。

许多高校领导和职工,都将还贷的最大希望寄予在政府。对于政府来说,对评估需求带来的教育贷款负责,是尽责任和付出代价,这是一项国家的长期投资和人力资源投资,显然由此发生的贷款政府应该逐年增加投入或按照缺口买单。

四、政府应该对普通高校的贷款承担相应的责任

1.政府承担相应的经济责任。从经济学的角度分析,普通高校教育产品属于准公共品,目前政府对它基本按照计划体制进行管理,较大的市场需求与有限的供给之间出现了明显的不均衡。作为国有公办的高校,在银行资金支持下,在政府相关部门的综合管理下,利用贷款资金轰轰烈烈地展开了新校区的建设,添置了必要的办学设施,顺利通过了教育部本科办学水平评估。作为委托人的政府应该对代理人的经济行为承担责任。

但是,政府承担相应的经济责任,并不是政府对高校的全部贷款买单,应明确与教育无关的贷款不属于此范畴。为了避免政府负责的负面效应,避免部分高校盲目发展,政府要对高校的办学规模与效益、贷款及其形成的国有资产进行审计,根据客观实际予以确认。

2.政府承担进一步规范管理的责任。政府在宏观上对高等教育供给与需求统筹规划,在教育收费标准一定基础上,结合高校平均成本水平,使财政拨款起到补偿学校教育成本的均衡作用。政府应进一步明晰与高校之间的关系,使事权与财权对等,以便量化对高校的投入与教育评估质量方面的内容。理顺高校基建管理体制,将高校所有经济活动纳入政府综合的计划管理。建立健全对高校的监督评价制度,对代理人的办学行为进行必要的激励与约束。

3.高校应努力探索提高财务效能的管理办法。高校贷款引伸出了各种问题,因此有必要重新思考高校的融资和办学体制,这对高校是一个改革的契机。高校必须借鉴国外院校的经验,改革现行的运行体制,引进竞争和制衡机制,在政府宏观调控下,努力探索提高财务效能的管理办法,节约开支,合理降低和控制运行成本。

BOT(即建设—经营—转让)方式是一个不错的选择,学校可将一些后勤生活基础设施项目的特许权授予承包商,承包商在特许期内负责项目设计、偿还债务、赚取利润,特许期结束后将项目所有权移交学校。

高校对于贷款的返还,还可以通过以下途径:高校配套服务经营、后勤社会化服务、教师与学生公寓的出售和出租、校本部土地的置换等。

参考文献:

1.高鸿业.西方经济学(微观部分)第四版[M].北京:中国人民大学出版社,2002

2.靳希彬.教育经济学[M].北京:人民教育出版社,2001

3.袁连生.论教育的产品属性、学校的市场化运作及教育市场化[J].教育与经济,2003(1)

(作者简介:陈国斌,西华师范大学审计处副处长,高级会计师,西南财经大学在读硕士研究生;研究方向为高校教育成本、高校收费管理)

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