政府视角下城市公共危机管理机制问题研究

何延昆

摘要日益频发的城市公共危机给各国政府的工作提出了新的挑战,能否有效的开展城市公共危机管理工作成为衡量一国综合国力的重要标准。本文首先对城市公共危机管理的基本理论进行了介绍,之后在分析我国当前城市公共危机管理机制现状问题的基础上,提出了从完善政府组织机构角度构建城市公共危机管理机制的对策。

关键词政府视角 城市公共危机 危机管理 机制

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-250-02

美国东部时间2003年8月14日下午,美国纽约市中心街区突然发生毫无预兆的大面积停电事件。由于事发突然,所有的单位和个人丝毫没有心理准备,停电给他们的日常生活带来了极大的安全隐患和不便。大停电致使成千上万的人们露宿街头,不仅没有了食物和饮水的供应,连上厕所都成为一个难题。不仅如此,停电也给纽约市带来了巨大的经济损失。①2008年3月14日以及2009年7月5日,我国西藏自治区拉萨市及新疆乌鲁木齐市发生的少数不法分子暴力打砸抢的恶劣事件。事件发生后,由于种种原因,事态没能得到迅速有效的制止,造成了拉萨市及乌鲁木齐市部分地区治安管理混乱、人民生命财产遭受了损失。

通过比较我国发现,虽然是不同地域、不同性质、不同种族且又相隔万里的城市,却终究都逃不脱突发性公共危机事件所带来的严重影响。而越来越多诸如此类的事实告诉人们,这种现象已不再是某个国家或地区非常偶然才会碰到的问题,相反,它已成为引起全球和全人类共同关注和关心的话题,这就是——城市公共危机。

一、城市公共危机管理的基本理论

“危机”(crisis)的概念最初来源于希腊语,后来随着工业化的推进,“危机”一词首先用于企业管理中。在18世纪至19世纪,“危机”一词逐渐被引入政治领域,表明政治体制或政府面临的紧急状态。②本文认为,所谓危机,指在正常的社会关系与社会秩序环境下,由于内因或外因导致的突发事件或紧急事件致使社会正常秩序遭到破坏,从而进入一种危险状态。

在公共行政学领域,公共危机可以被理解为是一种紧急事件或紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,这种紧急事件或紧急状态的出现将严重的影响到社会的正常运转,对社会将造成严重的伤害,对公共安全,人民的生命和财产安全造成重大的损失,对政府存在的合法性产生重大的负面影响。

公共危机管理是指政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预防、处理和消除危机,减少损失的过程。而城市公共危机管理作为危机管理的重要分支,即指在城市范围内政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预防、处理和消除危机,减少损失的过程。

二、当前我国城市公共危机的管理机制存在的问题

城市公共危机管理机制建设对我国政府来说是一个契机,它不仅可以督促政府检视自身存在的毛病和缺点,抓住时机进行整治和改进,同时,也给政府提供了提高执政能力、积累实战经验的宝贵机遇。相信经过这些,我国政府才能练就一身百病不侵的本领,领导着全国人民大刀阔斧地继续推进中国特色的社会主义建设。那么,在危机应对机制建设方面,政府都存在着哪些问题呢?

(一)法律体系的不严密

在国家立法高度上,至今还没有一部成型的法律对危机状态的各个阶段的划分、内涵的界定、具体实施细则、权利的授予等做明确的规定。危机管理相关法律法规的部门化色彩过于浓重,现有的成文的危机管理办法只是分散其中,并没有得到系统的整理和总结,一旦发生危机,不仅在法律参考上缺这少那,分散在其中的被严重分割的条款也严重限制了各部门间的协作和功能的实现。对公民的权利保障没有底线,这样造成了公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

(二)危机应对方案过于专业化

我国很长一段时间里采用的是分兵把守的危机管理模式,在这种模式中,一般采用的都是单种危机的治理,哪个部门负责的领域发生危机,就由哪个部门专门负责管理,并且危机的各个环节,由各职能部门分阶段管理,这样本是一个完整的、延续性的危机管理工作就被硬生生地拆做几段去处理。这种做法是极其危险的,一旦发生综合性的社会危机,或者哪个信息流通阶段发生故障,不仅政府乱作一团,更会延误治理危机的最佳时机。

(三)行政体制的限制

在我国,实行单一制的国家结构形式,各级政府中的职能部门不仅实行平级领导,也实行上下级领导。目前,各职能部门的专门应急方案并不匾乏,缺少的正是平级领导层面上各部门、各单位间应急计划的整合和协调,只有确定一个统一的危机应对计划和实施细则,协调好各项工作在各部门间的衔接和过度,才能保证危机管理工作的成功。另外,当地政府还要正确处理好同周边城市,以及军队、武警等特殊部门的关系,积极发挥各个社会资源的能量和效应。

三、当前我国城市公共危机管理机制的完善——基于政府组织结构层面

政府组织机构是危机管理和处置中所依托或调配的应急力量。完善的组织机构设置有利于在危机情况下社会资源的有效调动和利用。鉴于危机的不确定性和危害性,政府必须将危机管理纳入自己的职能范围中,作为自己日常行政事务中一个重要的组成部分。要实现对危机的有效管理,政府就必须做到职能明确、权责分明、组织健全、工作灵活、统一高效。

(一)危机专项治理工作

政府在危机管理工作中机构的设定和职能的划分是分别以危机各个阶段所要实现的目标为依据的。鉴于此,笔者认为,政府危机治理机构的设定可以由以下几个部分组成。(见图1)

1.事件受理中心。利用集成数字化和网络技术成立事件受理中心。事件受理中心由市政府直接领导,工作人员经过严格专项知识和技能培训上岗,其行政地位高于各政府职能部门并对市政府直接负责。受理中心下设三个部门,分别为现场办事处、信息处理部门和数字化网络系统。承担的主要职能有:负责接收日常紧急事件、非紧急事件救助、重大灾害性事件的报警、信息反应工作;危机种类、性质、危害范围的判定工作,并依据判定结果启动相应的应急系统;通知、协调相关部门实施援助行动。我国现有城市里的通讯系统一般由119火警、110公安报警、120医疗救助、122交通事故警等老百姓常用的报警电话组成,我国应继续发挥旧有资源在人气、推广度、权威性方面的优势,在这基础上成立事件受理中心,于第一时间接收事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等的报警电话,并根据具体情况派出职能部门实施援助和启动相应的应急方案。

2.危机管理办公室(见图2)。该办公室由市长或负责专项工作的副市长领导并对其负责,工作人员由行政长官任命,实行责任制,通常由政府机关中承担危机管理职能的相关部门的负责人、各单位灾种管理部门负责人以及救援专业部门负责人组成。下设四个小组:战略决策小组、行动协调小组、督察大队和咨询小组。

3.信息处理中心。危机管理的时机把握和快速应对,需要战略决策中心必须及时掌握危机信息。笔者认为,在危机应对实践中,我国需要建立一个固定的、高智能的、权威性的、协调各方力量的信息处理机构,以担负调查、掌握、研究公共危机特征的职责,特别应当重视危机事件信息的收集、分析、交换及通报工作和危机防范、预警工作。为此,信息处理中心就成为整个危机管理体系的重要技术保障。

一个完整的危机管理信息体系包含三个组成部分:行政性的决策信息、咨询机构,半官方的政策研究、咨询机构,民间的政策研究、咨询机构。当然,在日常的危机管理预警和监控中,也应当发挥这些指挥决策的“外脑”的积极功能,建设危机事件案例数据库,培育危机管理专家和“智囊团”。

4.外援辅助机构。危机管理的辅助部门主要是指政府系统内那些“自身拥有特殊的专业技能、业务范围,特定的资源、设备和能力,主管着特殊的事务,担负着紧急事务应对中的某些特殊任务”的职能部门,它们相当于危机管理的后勤体系,并不直接具有危机管理的职能,主要是配合危机管理职能部门做好危机应对工作,一提供危机管理过程中所需的各种服务。

一般来说,承担辅助工作的机构主要包括以下行业:交通、通讯公共工程、信息、商业、物资支持、卫生和医疗服务、搜索和救援、财政、经济贸易、红十字会、银行、保险公司、审计部门等。在城市紧急状态下,这些部门会根据事态发展的需要,在危机管理综合协调小组的统一调度下,迅速组织和调集人力、物力、财力,支援危机应对工作。

(二)辅助职能建设

危机管理是一项系统而复杂的工程,当一个城市发生重大危机性事件时,不仅需要政府机构中危机管理部门发挥功能作用,它更多考验的是当地政府在应对危机过程中所具备的经济实力、社会保障能力以及与群众的沟通协调能力。因此,危机管理折射出的更多的是一个政府在其基本职能建设上的责任感和成就。

第一,经济职能建设。危机的出现,由于其对社会的极具破坏性和影响范围的高度不确定性,要想保证危机管理工作的顺利开展和灾后经济、社会功能的迅速恢复,日常政府的经济职能建设是不能放松的,这是社会稳定、人民团结的重要物质保障。

第二,政治职能建设。面对危机的挑战,政府的一举一动在内,都会成为老百姓关注的焦点。因此,只有当好了表率作用,切实维护社会公众的利益,继续完善包括社会保障制度在内的和老百姓利益紧密相关的各项制度和措施,才能领导着人民一直走向最后的胜利。

第三,精神文明建设职能。危机事件中,由于灾难的突如其来和对社会利益造成的损害,难免遗留给人们不小的情感创伤和心理阴影,这就需要政府通过有关媒介对大众进行积极、正确的思想引导和理论宣传。

(三)危机管理中的基层建设

我国以往的城市危机管理机制的研究,通常只是立足于大城市,涉及中小城市乃至基层的相关研究却少的可怜。因此,弥补我国危机管理机制建设上的漏洞,应从此抓起。基层是社会的细胞,基层社区、基层单位是社会最基本的社会单元。没有这些单元的和谐,社会就不可能实现真正的和谐稳定。我国现存的社会问题大都集中体现在基层。随着社会结构和社会组织形态的一系列变化,迫切需要转变社会的管理方式,尤其要健全新型社区管理和服务体制并积极推进农村社区建设。

注释:

①文中关于纽约大停电事件的资料,参见赵成根等:《国外大城市危机管理模式研兄》,北京大学出版社,2006年版,第416页。

②许金柜、郭健彪:《从提升执政能力视角谈转型期我国政府危机管理能力建设》,《福建政法管理干部学院学报》,2005年第6期,第64页。

参考文献:

[1]赵成根.国外大城市危机管理模式研究.北京:北京大学出版社.2006.

[2]薛澜,彭宗超,顾林生.中国城市危机管理研究报告.北京:同心出版社.2005.

[3]薛澜,张强,钟开斌.危机管理—转型期中国面临的挑战.北京:清华大学出版社.2003.

[4]许金柜,郭健彪.从提升执政能力视角谈转型期我国政府危机管理能力建设.福建政法管理干部学院学报.2005(6).