河南上蔡农地流转案调查

卢　波

2008年的最后一周，河南上蔡县农户张保国的养鸭场连续遭到数次袭击，“十几号人手拿铁锨、大锤，见墙就砸，见房就拆；我们上去劝止，这些人冲我们喊：‘我们都有艾滋病啊，碰着哪儿了，莫怪我们!”

养鸭场旁边，农户李明德的养牛场也遭到了类似的“入侵”。养牛场围墙被砸毁，惊骇之下，母牛纷纷流产，还没有长毛的小牛崽裸露着血红的皮肤，横七竖八倒毙在地；敲得粉碎的养鸭场顶棚混杂着鸭毛，几千只鸭子无处藏身，紧紧地挤成一大团，彼此借体温取暖。

2009年新年，《瞭望东方周刊》记者在现场看到的情景，是农村土地流转中，“软流转”碰上“硬流转”、农民意愿遭遇工业项目的一个典型样本。

围困养殖场

自从养殖场东边建起砖场后，搞养殖的农户们就一步步陷入了绝境。

最开始是“断路”，“制砖场挖了一条大沟，把养殖场与汝(南)上(蔡)公路隔离开来，我们运草料的农用车进不来，只好绕道从古城墙后边运草料和饮水，用人力背。我儿子背草料过沟，有天不小心滑倒，伤了腰，医药费就花了好多。”面对本刊记者，李明德老泪纵横。

养殖户多次向县里各级领导反映未果，砖场则变本加厉，施工期间经常“不慎”挖断水管、电线，养殖场的牛、猪、鸭断了水、草和饲料。“牛吃不上草，喝不上水，砖场施工机械不分昼夜吵闹，母牛都流产了，过两天就死一头。这几十头母牛是我贷款100万买的，原指望下了牛崽卖钱，这下可不是要家破人亡?”

这还不算完，2008年8月6日，上蔡县国土资源局给养殖农户们下达了一份行政处罚决定书，称他们办养殖场手续不全，要求他们立即拆除地面所有的牛棚和鸭圈及临时房屋。

“要不是政府提倡，我们小户人家哪敢借100多万搞养殖啊?”张保国告诉《瞭望东方周刊》，这个鸭场是河南省农业厅驻村工作队帮扶建立的，农业厅承诺，养鸭场建成后将给予资金技术支持。2008年12月11日的《农民日报》还对其事迹作了专题报道，张保国一家被该报誉为“当代养鸭状元”。

有政府主管部门的支持，养殖户们认为自己手续是完备的，接到行政处罚决定书后，张保国、李明德将县国土资源局告上法庭，经上蔡县法院裁定，撤销了县国土资源局的行政处罚决定。

尽管国土局的行政处罚被法院撤销，2008年最后几天，还是来了好几拨身份不明的人带着铁锨、大锤来强拆牛棚、鸭圈。

报警之后，“110说，这是农地纠纷，他们处理不了，要我们先解决这个养殖场到底合法不合法的问题，你们如果有理，上法院告他们去。”

“软流转”碰上“硬流转”

张保国、李明德办养殖场的这块土地，确实不是他们自己分到的责任田。

相对于河南省其他地区，上蔡气候比较温和，适合发展养殖业。在农业、畜产部门的支持下，上蔡有不少农户通过自愿流转的方式，租用邻近村组的土地搞养殖，成为当地农民脱贫致富的一条捷径。

张、李二人看中了上蔡县芦岗乡程老村5组的这块“机动地”，一来因为离县城近，卖牛崽、鸭蛋方便；二来靠近公路和护城河，容易解决饲料和水源。2007年4月，他们和程老村5组的20多户村民签订了土地流转协议，以每亩地每年给1000斤麦子的代价，换得了土地使用权。村民们在协议上按了手印，约定每年12月，按当年的麦价从养殖户手里领取租金。

2008年夏天，风向突变，程老村5组的“队长”吴群生在村里用大喇叭传达了“大队指示”，说“县里征地”，乡土管所把已经分到户的这块“机动地”给卖了，告诫村民“卖也得卖，不卖也得卖!”当本刊记者向吴群生求证这块“机动地”的归属时，吴群生称“已经被县里征走了”，具体是哪个部门征走的，作何用途，“我都不清楚”。

芦岗乡信用社给村民们定了账号，按每亩22500元的价格给村民们补偿，只需要签个名，就能领钱，不用任何手续。多数村民领了这笔钱，只有吴俊良、王保民等两三户人家坚决不领钱，不卖地。“每亩地—年按1000斤麦子算钱，听起来不多，可是总能保我们一家五口的口粮，为2万块钱把地一下全卖了，有个啥事儿这钱花完了，以后可咋办?”吴俊良说。

而领了钱的村民吴军营则告诉本刊记者，他也知道卖断跟出租不一样，地一下子就没了，但“叫领钱谁不去领啊?”村民吴东旭的妻子则说，“钱是领了，我们一家都不知道发的啥钱。”

土地归属扑朔迷离

办养殖场的这块土地，使用权到底在谁手里?上蔡县国土资源局局长胡建乡告诉《瞭望东方周刊》，邻近养殖场的那个砖场，隶属裕建建材公司旗下，是上蔡县的重点招商项目，目前砖场占有的土地，原来是公路管理所堆放材料的场地，已经履行过征地手续，是经省政府批准的建设用地。裕建建材公司确实曾对紧邻的养殖场地块提出过用地申请，但土地部门还没有批准。

胡建乡表示，“土地主管部门未向砖场供地之前，使用权还在养殖户手里。”至于程老村5组组长吴群生所谓“地已经被县里征走了”，胡建乡表示绝无此事。

身为国土资源局局长，胡建乡明白十八亿亩可耕地的红线不可逾越，养殖场所在的那块可耕地要想变更用途为工业用地或者建筑用地，须经省一级政府批准，县里根本无权征地。

那么究竟是谁代表“县里”征走了这块责任田，是谁给村民发放了每亩22500元的征地补偿?本刊记者向芦岗乡土地管理所和芦岗乡政府询问，两部门均否认程老村5组地块已被征走。

既然砖场用地申请未经批准，程老村5组地块土地使用权并未变更，上蔡国土资源局为什么要在2008年8月下达要求养殖户拆除牛棚、鸭圈的行政处罚决定书?胡建乡局长的解释是，国土局应县里的要求，对县城附近的用地情况进行清查普查，发现程老村5组地块的养殖场有两个问题，一是手续不齐全，二是“在规划区不能搞养殖场”。所以下发了行政处罚决定书。胡建乡强调，养殖场有污染，在县城规划区内是不能搞养殖场的。但哪些地方属于规划区，却是“随着县城发展不断延伸的”，国土局现在就判定，养殖户们使用的程老村5组地块属于规划区，搞养殖场不合法。“下一步怎么解决这个问题，要等与有关部门协商之后再定。”

重点招商项目的待遇

与养殖场比邻，同样处在“规划区”的制砖场，得到的则是另一种待遇。2008年10月13日上午，砖场奠基，上蔡县国土局、城建局、公安局等6个职能部门出动近百人及警车等执法车辆，动用了大型推土机、挖掘机，平整砖厂土地，将养殖场通往汝(南)上(蔡)公路的唯一外通道(原农地生产路)挖断，并在周围挖出近5米的深沟，切断水源电源，将几个养殖场变成了孤岛。

养殖户们曾数次向县、市有关部门反映此事，驻马店市信访局写信让庐岗乡党委一副书记处理此事，这位副书记

却一直不跟他们见面。法院撤销国土局的行政处罚决定后，养殖户终于找到一位副县长史永生，要求恢复养殖场的生产路和水电，遭到一顿怒斥。

一个没有多少技术含量的砖场为什么成了县里的重点招商项目，有能力调动县里6个职能部门一起出动，又为什么要对养殖场下狠手?上蔡县两位资深干部向《瞭望东方周刊》透露，县里有关领导重视这个项目是有原因的，这个砖场向上蔡国土资源局提出的用地要求是70亩，在县城边上要这么一大块地，绝不仅仅是为了建个砖场。

这两位干部介绍说，温家宝总理两次视察上蔡之后，河南省拨款新修了汝(南)上(蔡)公路，公路沿线将是上蔡县城发展的主要方向。程老村5组地块背靠古城墙，处在县城南沿与汝(南)上(蔡)公路交界处，是开发商业楼盘的最好地段。“如果不是养殖场跟村民签了流转合同，村组名下的可耕地很容易变更为抛荒地；根据现行土地法规，将抛荒地规划为工业、建筑用地，审批权限不在省里，在市里，操作起来难度肯定小得多。”“在县城‘不断延伸的规划中，砖场最终要变成楼盘，如果四周围养得都是牛和鸭子，谁还愿意买?”

农地流转谁说了算

中共十七届三中全会做出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下简称《决定》)以来，农村土地流转问题一直是各方面关注的焦点。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在谈到农地流转问题时，特别强调在加速工业化、城市化过程中，农村土地面临“对建设用地的需求饥渴症。”要守住18亿亩耕地红线；要保住农民实际上的社会保障——承包地，就必须在土地流转过程中“充分尊重农民意愿。”

“尊重农民意愿，人人都讲，但问题的关键在于，在当前乡村治理格局下，农民的意愿很容易被能量比他们大得多的工业项目、建筑项目所扭曲、所遮蔽。”中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵对《瞭望东方周刊》说。

怎么才能让农民按自己的意愿流转土地?汪三贵介绍说，《决定》提出了一个具体办法，就是“要搞好农村土地确权、登记、颁证制度”。“这实际上是把土地承包经营权从主体虚化的村组集体，通过确权、登记、颁证制度等一系列程序真正转到农户手中。土地经营关系明确后，靠寻找村组、基层职能机构的空子，绕过农户搞土地流转，就不那么容易了。”汪三贵认为，要让农民意愿在土地流转中真正得到尊重，要靠这项制度尽快建立落实。