重庆立法者回应“容错机制”质疑

朱　薇

2009年新年伊始，深处内陆的重庆再一次站在了舆论的风口浪尖上。

这次，是缘于重庆为促进内陆开放而创建容错机制的立法尝试。

重庆市人大常委会审议通过的《重庆市促进开放条例》1月1日正式施行。这是全国首部旨在促进开放的地方性法规，因而格外受到关注。而引发争议的是，开放条例中的容错机制明确规定：开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下三个条件的，可以减轻或者免除有关人员的责任：一、工作措施的制定和实施程序符合有关规定；二、个人和所在单位没有牟取私利；三、未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。

对此，赞许者说，此举能保障“创新者无罪”，从而推动改革创新，而质疑者认为容错机制会助长拍脑袋决策和资源浪费。

“有了这个地方‘王法，重庆的各级政府还有什么不敢想的?还有什么不敢做的?真为重庆的老百姓捏着一大把汗哦!”一位网友说。

究竟重庆的这一做法出于何种想法?立法者又如何看待这些质疑?《瞭望东方周刊》记者近日独家专访了重庆市人大财经委员会副主任委员罗先成。

使“领头羊”不成为“替罪羊”

《瞭望东方周刊》：重庆为什么要以立法形式建立容错机制?

罗先成：为给重庆扩大开放、建设内陆开放型经济提供良好的法治环境，重庆市人大常委会2008年3月启动了促进开放的地方立法工作。容错机制的设立，重庆借鉴了深圳、西安立法探索的成果。深圳在2006年出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》明确规定了三种改革创新工作未达到预期效果的免责条款。

实际上，在促进开放立法、建立容错机制的背后，是重庆深入改革发展中遇到的“难言之隐”。

重庆和成都成为全国统筹城乡发展综合配套改革实验区后，重庆在开展城乡统筹改革的探索中面临的严峻问题在于，很多改革一旦施行会与现行国家法律法规有碰撞，一些基层干部认为改革难度大，产生了畏难情绪，不敢去闯去试，而一些开始探索改革的基层干部又在中央有关部门严格执行法律法规的执法检查中受到批评，从而改革的积极性受到影响。

《瞭望东方周刊》：也就是说，容错机制的设置是为了消除改革者的顾虑，使他们敢于创新?

罗先成：是的。重庆制定开放条例时正值我国改革开放30周年之际，回顾30年历程，是一个制度碰撞的过程，新制度对旧制度进行变革。30年来，改革开放中敢干敢闯的人中有不少承担了责任，为改革开放付出了成本，过去很多人只看到为改革付出的物质成本，而往往忽视了一些人为改革付出的个人命运成本。

而如今进一步改革开放面对的国际国内形势更加复杂、社会转型期的矛盾更加突出，改革开放的风险性、困难性、复杂性加剧。要开放就必然涉及改革创新，但“大胆地吃螃蟹”就有可能犯错。重庆开放立法特别设置容错机制就是为免除创新者的后顾之忧，保护开放工作的积极性，鼓励大胆探索。

建立容错机制就是为了保证开放创新的“领头羊”不成为“替罪羊”，激励官员“大胆地闯，大胆地试”，通过容错机制去保障“创新者无罪”。宽容失败正是鼓励大胆改革创新，因而保留这项制度是十分必要的。

重庆制定开放条例就是向全社会传递出一种积极的信号，向世人、重庆各级干部昭示重庆改革开放的坚定决心。深圳改革创新促进条例出台至今，免责条例还没有实施一次，可见容错机制的意义不在条文本身，而是坚定改革开放的决心。

防止“决策时拍脑袋，执行时拍胸脯，失误时拍屁股”

《瞭望东方周刊》：据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿～5000亿元。一些质疑者担心，容错机制会加剧拍脑袋决策和资源浪费，对此，你怎么看?

罗先成：在立法过程中，重庆充分考虑了这一情况，对在开放工作中出现的决策失误责任适用“容错”时，充分吸纳了民意，相关条款对“容错”范围作了明确限制，为预防腐败设立了“防火墙”。而政府具体决策投资行为发生失误不属于“容错”范围。

此外，为了规范政府的决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，重庆市政府早在2005年便制定了《重庆市政府重大决策程序规定》，从源头上防止“决策时拍脑袋、执行时拍胸脯、失误时拍屁股”的“三拍”现象。这是我国第一个规范政府重大决策程序的政府令，主要约束行政首长的决策行为，决策失误的依照该规定将问责行政首长。

《瞭望东方周刊》：在中央4万亿刺激经济方案的背景下，各地政府“跑步前进”争抢项目，如住房和城乡建设部五天内便收到500多宗各地提交兴建污水处理厂的立项申请，历来罕见。但有专家指出，目前内地已建好的1400座污水处理厂中，有一半在“晒太阳”。此时，重庆建立容错机制会不会让有些干部借开放之名行“瞎折腾”之实?

罗先成：与此相比，在我看来，目前一些地方政府部门和官员无所作为，“干的不如看的”，“一慢二看三通过”，死气沉沉、活力不够的情况，才是阻碍深化改革开放的更主要影响因素。因此，你说的情况要尽力避免，但创新更需要鼓励。

《瞭望东方周刊》：容错机制应是行政问责制的补充机制，在全国尚未建立完善的行政问责制背景下，重庆建容错机制是否太过超前?

罗先成：重庆2004年在全国率先建立行政首长问责制，先后启动50次，98名官员受到问责，在解决官员“情政”和“怠政”上取得很好效果。而2008年以襄汾溃坝事故和三鹿问题奶粉事件为标志，我国“问责风暴”显现出鲜明的特色，问责范围之广、问责级别之高为近年来所罕见。我国行政问责的制度建设也走上新高度。重庆的容错机制是与行政问责制、重大决策程序规范等一系列制度配合实施的。

当然，社会上对容错机制的争议，我们也会全面客观地面对，真理越争越明，社会上的争议也让我们今后更加审慎地执行容错机制。

罚款要“打开天窗说亮话”

《瞭望东方周刊》：《重庆市促进开放条例》共49条，涵盖了许多方面，但是单单容错机制这一条引起如此广泛的争议，以至于大家都忽略了其他方面的内容，你如何总结条例的其他突破之处?它还在哪些方面鼓励了开放?

罗先成：我觉得比较大的突破是《条例》从加强开放制度建设出发，对改善政务环境作了非常具体的规定。

《条例》把监督政府服务态度上升到地方性法规层面，对政府部门服务方面作出很多细节上的规定。比如到政府某部门办证，第一次去被告知缺某个材料，第二次去又被告知还差其他材料。在以前，企业或市民遇到这种情况顶多就是投诉，而工作人员最多就是因态度不好而受批评了事。这部条例正式通过实施后，再出现上述情况，政府部门工作人员就是违法了，将被追究法律责任。

在行政执法方面，《条例》对法律、法规和规章规定的行政处罚自由裁量权进行了细化，并公布实施，压缩行政处罚自由裁量空间，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权。

目前，行政处罚自由裁量权缺少规范，导致行政处罚随意性较大，不公平现象时有发生。如某人违反了某个交通法规，按规定要被处以3000元一20000元罚款，而这个处罚空间弹性很大，具体罚多少，由执法人员自行掌握决定。而根据《条例》，3000元～20000元之间的罚款应根据具体情况细分成很多等级并公布，在罚款时严格打表，不再由执法人员单方面掌握处罚额度，而要“打开天窗说亮话”，该罚多少，要让被罚款人一对照就明白。