加强人民银行内部会计控制

沈　明

一、对人民银行内部会计控制的几点认识

(一)关于内部会计控制的专业属性

一个单位的内部控制包括很多方面,每个部门都有内部控制问题,内部会计控制只是其中一个方面。研究内部会计控制,既要考虑内部控制的共同属性,又要考虑其特有的专业属性。内部会计控制的专业属性是由会计工作的专业性、程序性、技术性特征决定的。会计是以资金活动为对象的反映活动,反映过程同时也是监督过程,会计处理过程的规范性、合理性、相互衔接和制约至关重要。因此,完善内部会计控制:一是要强化过程控制的观念,使控制手段覆盖会计业务处理全过程。二是要强化资金控制,切实使资金安全得到保障。三是要以人为本,加强对会计人员会计行为的管理与控制。归根到底,内部会计控制要能够使会计更好地行使反映和监督职能。

(二)关于内部会计控制的目标

内部会计控制的目标包括两个方面:一是要规范会计行为,即开展合规性控制;二是要实施风险管理,即开展风险性控制。这两个方面不能偏废。规范性会计行为的控制是会计基础工作,会计基础工作做不好,会计风险管理就是“空中楼阁”,也不可能做好;基础工作千头万绪,缺乏风险管理意识,“胡子眉毛一起抓”,资金安全关键环节管理不到位,同样可能出现资金风险。因此,我们必须始终不放松基础工作管理,在做好会计基础工作的前提下,着力做好会计资金风险防范工作。要对风险点进行研究,搞清楚当前会计核算中到底有哪些风险点,这些风险点随着业务的发展和变化,在形式和内容上发生了哪些改变。提出一些相应的控制措施,有效控制会计风险。

(三)关于内部会计控制的重点

控制资金风险要着重从几个方面来考虑:一是要控制管理风险,完善会计管理体制、机制和相关制度,避免会计管理人员在管理中出现疏漏、过失和舞弊行为。二是要控制业务风险。银行会计记录、反映货币资金运动,银行会计核算标准的选择是否恰当、银行各项业务账务处理手续是否科学严谨、会计核算流程是否合理完备不仅影响到能否真实完整地记录和反映货币资金运动,而且可能影响货币资金的安全。随着人民银行业务发展,人民银行面临的风险的形式和内容都有所变化,目前,要突出加强银行账户、准备金存款、本外币资金清算、公开市场操作、金融衍生交易等业务核算的风险管理。三是要控制操作风险。一方面,要建立科学严格的操作流程,并不断改进完善,堵塞漏洞,使会计业务人员有章可循,没有作弊机会;另一方面,必须要求会计人员严格执行操作规程,避免违规操作。四是要控制道德风险。主要是要加强对人的管理。人的问题是所有风险问题中最核心、最主要的问题。所有的事情都要人去做,道德风险问题不解决,其他风险是很难控制的。

(四)关于内部会计控制的制度安排

目前人民银行内部会计控制制度是基本健全的。人民银行会计基本制度处处体现了内部控制,基本制度里对各主要业务的风险点都有控制措施。会计基本制度之外,人民银行还制定了大量业务核算办法和专项业务管理规定,这些办法和规定中也都有丰富的内部会计控制内容。尽管如此,人民银行内部会计控制制度还有进一步完善的空间。一方面,随着人民银行职能的深化和调整,目前的制度确实有不适应之处,需要进行相应的修订。另一方面,内部控制的理论和实践在发展,需要适时地将新的研究成果和实践经验引入到内部会计控制制度中来。但是,内部会计控制制度个别方面的不适应或不完善,不能成为放松内部会计控制的理由。内部会计控制活动要在目前的制度框架下结合各行具体工作实际来组织开展,要通过实践经验的积累逐步完善内部控制措施。

(五)关于内部会计控制的创新与发展

内部控制不是目的,只是手段,发展才是目的。控制和发展是一个事物的两个方面,在实际工作中,有时我们采取的控制措施可能会局限创造性思维的发挥,从而对发展产生影响。但发展是硬道理,事物总归是要发展的,加强内部控制是为了消除阻碍发展的风险,为了更好地发展。如人民银行会计核算系统的设计,一开始完全按照手工核算程序来做,这主要是从安全角度考虑,因为手工核算经过了长期的考验,管理上也有很多经验。但随着电子信息技术的发展和会计控制手段的改进,这种模拟手工的核算系统必然要发展到完全电子网络化技术手段下的核算系统。这就要求我们更新控制观念,学会充分利用高科技手段进行控制。因此,我们开展内部会计控制的时候,要考虑我们所采取的控制手段的针对性和有效性,不能再用传统的控制手段来被动适应新系统,也不要为了有效控制而人为妨碍业务创新与发展。

二、加强人民银行内部会计控制的几点意见

(一)狠抓会计制度落实

目前人民银行内部会计控制存在的问题主要是由于制度落实不到位形成的。如果把现有的制度都完全落实了,这些问题以及由此造成的责任事故甚至案件都是可以避免的。因此,要继续抓好制度的贯彻和执行,在确保制度落实到位上狠下功夫。在这方面,检查监督是一种很好的方式,人民银行总行近两年开展的内部控制专项检查取得了较好的效果。但是,作为基层会计营业部门,仅仅依靠上级行的检查督促是远远不够的,还必须重视日常内部自控,做好日常检查工作和日常监督,这项要求在会计基本制度中有明确的规定。检查监督不是一、两个部门的事情,需要共同努力,各核算部门的自查是非常重要的。同时,要积极引导会计人员学制度、用制度、研究制度,切实提高制度观念,增强日常工作中严格按制度办事的意识和能力。

(二)加强对重点环节的控制

在会计核算过程中,要有针对性地加强对重点环节的控制,确保能够及早发现问题和解决问题。这些重点环节主要包括:一是接柜审核环节,这是入口关,必须严把。二是大额资金支付审批环节。目前,大额资金支付还无法做到完全通过系统进行控制,还必须依赖人工手段。这是会计主管必须担当起的职责。三是账务调整和参数变更。这两个方面属于非日常事项,必须防范在特定情形下恶意调整参数和账务的可能性。四是同城票据交换。同城票据交换涉及环节多,且凭证在机构外部传递,面临更多风险,需要对各个环节给予更多的控制和管理。五是重要凭证的保管和使用。这不仅指重要空白凭证的保管和使用,还有内部凭证在不同部门、不同岗位之间的传递,这些方面都要加强控制。六是对账环节。对账是及时发现资金问题的有效手段,这一点是已经被各类案件反复证明了的。

(三)加强对县级支行的会计控制

县级支行是人民银行的一级机构,但县级支行作为人民银行会计核算主体的情况发生了变化。会计集中核算后,县级支行不再作为人民银行会计核算主体,而是作为中心支行的业务网点办理会计业务。同时,县级支行多年不进新人、年龄结构偏大、会计人员较少。这两个方面构成了县级支行的特殊性,带来了新的情况和问题,一些内部会计控制制度难以贯彻落实。为了解决这个问题,部分地区撤销、合并了县级支行网点,部分地区加强了对县级支行会计业务的事后监督,这都有积极效果。但这些措施在交通便利、县级支行距离中心城市近的少数地区可行,而在相当大部分地区,县级支行会计业务是不能到异地办理的,还必须依靠县级支行本身的力量。因此,有必要针对县级支行工作实际,研究具体的内部控制办法,如在岗位设置、人员配备、柜组组织、事后监督等方面形成专门的控制措施,加强县级支行会计控制。

(四)加强事后监督工作

目前人民银行事后监督的重点主要是放在对结果的监督上,还做不到对会计核算全过程进行监督,事后监督工作要朝全过程监督这个方向发展。这要求我们对目前的事后监督工作做出调整。一是监督程序要跟上会计核算业务操作处理程序,使监督工作贯穿于会计核算业务事前、事中和事后所有阶段。二是要完善监督办法,目前人民银行总行已经开始起草相关的事后监督办法,目标就是推动事后监督向全过程监督方向改进,强化事后监督在提高会计工作质量方面的作用。三是在监督的集中程度方面也需要进一步研究。目前的核算监督主要集中在地市中心支行,将来会计核算集中程度进一步提高后,对中间机构的监督将是一个需要研究和解决的问题。

(五)加强对会计人员的管理

对会计人员的管理不仅要完善制度约束,也要做好人文引导。用制度进行约束是一种刚性手段,也是最简捷、直观的办法。通过制度能够最直接和明确地告诉会计人员应该做什么、不应该做什么,起到规范会计行为的作用。但是,对人的控制的特殊性在于,人的思想是活跃的,是“有限理性”的,但人又需要“归属”和“认同”,因此,要注意人文的引导,加大培训力度,培养会计人员的自律意识。通常情况下,自律意识要经过相当长的时间,并在建立良好的控制环境后逐步形成,因而,还要着力培育良好的控制环境。良好的控制环境不仅能够促进控制活动、监督检查和信息沟通等活动实施,增强一个组织的凝聚力,还有助于使人形成遵纪守法的习惯,树立牢固的职业道德观念,达到高度的自律境界,这种境界也是人民银行希望通过会计控制达到的目标。

(本文作者系中国人民银行会计财务司副司长。本文系根据讲话录音整理而成。)