法律清理：清除法律“硬伤”

阿　计

“反革命分子”、“指令性计划”、“投机倒把”……倘若这些依附于特殊而遥远年代的陌生词汇出现在法律语言中,倘若一些“年龄”已有半个世纪以上的“古董法律”依然“现行有效”,是否令人不可思议?

2009年6月下旬和8月下旬,随着两份废止和修改部分法律的议案进入立法机关的审议程序并获通过,在我国法律体系中“潜伏”已久的“硬伤”纷纷浮出水面,一场史无前例的法律清理行动也掀开了国家法制建设的新篇章。

史上最大规模的法律清理

所谓“法律清理”,是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理,并做出继续适用、需要修改、补充或废止决定的活动。废止不符现实的过时法律,或修改法律调适立法冲突等弊端,以维护法制的统一和权威,乃是法律清理的功能和意义所在。

新中国成立后,全国人大常委会于1954年和1979年先后两次作出过具有法律清理性质的决议。1987年,全国人大常委会对新中国成立以来至1978年底制定的134件法律进行了一次全面清理,废止了其中的111件,改革开放之前的法律体系几乎被全部推倒重来。

此后20多年,这种集中清理再未启动。这意味着,最近30年所制定的法律,从未接受过法律清理的检验。

而改革开放后的30年,正是中国历史上重建法制、高速立法的黄金岁月。统计表明,截至2008年年中,我国现行有效的法律已达229部,30年前“无法可依”的尴尬,已经被基本“有法可依”所替代。

然而自1979年后,中国一直处于不断变革中,改革开放初期制定的一些“应急”法律,很多缺乏预见,再加上立法技术不足、部门利益分割等因素,一些法律条文与现实严重脱节,法律之间不相协调甚至相互“打架”等现象也日益突出。

不过从另一个角度看,也正因为有了30年法制建设的积淀,法律滞后、立法冲突等弊端才得以充分暴露,而大规模的法律清理才可能有的放矢。近年来,学界建议法律清理的呼声频起,一些人大代表也不断呼吁。

更重要的时代背景是,我国法制建设的最终目标是到2010年形成现代法律体系,对现行法律进行一次全面清理已是必然选择。

2008年,全国人大常委会的工作要点中首次提出了开展法律清理工作。随后,全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会成立了法律清理工作小组,建国后最大规模的法律清理行动就此启动。

在此次法律清理行动中,全国人大有关机构、国务院法制办、“两高”等有关部门纷纷参与其间,先后对200多件法律提出了1972条清理意见和建议。清理重点集中于一些法律的明显“不适应”、“不协调”,主要解决法律中的“硬伤”。

2009年6月22日召开的十一届全国人大常委会第九次会议上,《全国人大常委会关于废止部分法律的决定(草案)》(以下简称《废止决定》)和《全国人大常委会关于修改部分法律的决定(草案)》(以下简称《修改决定》)同时提交审议,这标志着,此次史无前例的全盘式法律清理历时一年多后,进入了以立法形式确认清理成果的“收官”阶段。

67件法律进入废改行列

两个“决定”拟废止和修改法律67件,几近法律总量的30%,数量之巨,堪称空前。

《废止决定》建议废止的法律有8件,主要是一些新中国成立初期或者改革开放早期制定的法律,目前已明显不适应现实需要,有的规定已被新法规定所代替,也有的法律,调整对象和所设定的情况已经发生重大变化,实际已不再适用。

其中最为典型的是公安派出所组织条例、城市街道办事处组织条例、华侨申请使用国有的荒山荒地条例、华侨捐资兴办学校办法4部法律,它们都是制定于上世纪50年代的“古董法律”,早已被束之高阁。其中,公安派出所组织条例居然还有“镇压反革命分子的现行破坏活动”、“提高革命警惕”等特定时代充满意识形态色彩的用语。而在华侨申请使用国有的荒山荒地条例中,也有“公私合营”等早已消逝于时代风雨中的企业形式。

《修改决定》则建议修改59件法律,涉及141个条文。主要集中于20世纪80年代末、90年代前期制定的法律,有的规定已明显不适应市场经济和经济社会发展要求,实际已不再适用,也有的规定由于新法的制定或者其他法律的修改,出现了不一致、不衔接的立法冲突,并且适用立法法规定的法律适用规则也难以解决。

典型样本是1986年出台的民法通则,规定了民事活动不得“破坏国家经济”、“经济合同违反国家指令性计划的”无效。1988年出台的全民所有制工业企业法,也有一些要求企业根据国家指令性计划进行生产经营的规定,如“企业必须完成国家指令性计划”、政府或政府主管部门“统一对企业下达指令性计划”等等。这些带有明显计划经济体制烙印的规定,与日益推进的市场经济显得格格不入,因此被建议删除。

这些带有强烈历史荒诞感的法律规定,实际上源于中国法制建设与经济改革的不同步。自改革开放以来,“立法改革”和“市场经济”构成了中国社会最鲜明的两条主线。但与1979年就启动的立法航船相比,市场经济体制改革直到1993年才正式推开,这就必然使计划经济体制时期制定的大量法律陷入困境。而这种“滞后”、“过时”效应,日后也造成了大量法律之间的不协调乃至冲突。

比如,计量法、野生动物保护法、铁路法、烟草专卖法4部法律中都有追究“投机倒把”或“投机倒把罪”刑事责任的规定,而随着市场经济时代的到来,“投机倒把”早已正名,1997年刑法修订后,也明确取消了“投机倒把罪”的罪名。无论从形势变迁还是法律适用来说,“投机倒把”都成了法律制度设计中的一处“硬伤”。因此,《修改决定》建议对上述4件法律作出相应修改。

除了“废止”和“修改”外,对于此次法律清理中发现的其他一些问题,全国人大常委会还提出了不同的解决思路。

比如,此次法律清理的一个重点议题是解决一些法律操作性不强的问题。经过清理发现,有22件法律需要尽快制定配套法规,另有18件法律中有关罚款的规定缺乏配套规定。据此,将通过抓紧制定相关配套法规或修改法律加以解决,并由全国人大有关部门对国务院和有关部门予以督促。

经过清理,一些需要作出统筹修改完善的法律,也被建议早日提上议事日程。其中,行政、民事、刑事三大诉讼法等重要法律,已被纳入人大立法规划或立法工作计划。而国境卫生检疫法等5件制定于20世纪80年代或90年代初的法律,则被建议条件成熟时纳入年度立法工作计划。

不过,此次清理也遗留下了一些未决议题,由于“目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟”、“认识尚不一致”等原因,有5件已明显滞后的法律被暂缓修改,其中就包括社会普遍关注、涉及户籍制度改革的1958年制定的户口登记条例。

2009年6月27日,“废止决定”在全国人大常委会会议上顺利通过表决,公安派出所组织条例等8件法律永远退出了历史舞台,8月下旬,“修改决定”亦获得通过,59件法律作出相应修改。

下位法清理需及时跟进

此次法律清理的范围是现行有效的法律,但许多全国人大常委会组成人员呼吁:清理活动不能仅限于法律,还应向下延伸至行政法规、司法解释、地方性法规、规章等等。

统计表明,我国现行法制体系中,除了200多部法律外,还有近600件行政法规,7000多件地方性法规,以及数不胜数的部门规章、地方政府规章等等。如此庞大繁复的下位法,必然衍生“过时”、“矛盾”等立法偏差,将危及法制的统一和权威。

2005年令全国关注的“强制婚检”风波中,母婴保健法、婚姻登记条例和《黑龙江省母婴保健条例》的不同规定,就引爆了法律、行政法规和地方性法规之间的一场“混战”。2007年律师法修订后,有关律师会见权、阅卷权、调查取证权的规定不仅与刑事诉讼法存在冲突,而且与相关司法解释也严重“打架”,以致舆论普遍怀疑律师法的制度改进能否真正付诸实施。

与立法冲突相伴的是立法滞后现象。典型的一个案例是,2007年,四川省眉山市67岁的老人王树华在眉山火车站内横穿铁轨时,被一列高速行驶的货车挂飞,当场身亡。事发后,眉山火车站只愿提供最多300元的人道主义救助,其依据则是火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定,其中明确规定:“死亡者,家庭生活确有困难的,由铁路部门酌情给予80—150元火葬费或埋葬费;还可酌情给予一次性救济费100—150元”。荒诞的是,这个1979年由铁道部颁布的“暂行规定”已经“暂行”了整整28年。如今,物价水平早已今非昔比,依然照搬28年前“一条人命最多值300元”的补偿标准,着实令人费解。

在行政法规等下位法领域,诸如此类的陈年旧规比比皆是,有媒体甚至发起过评选十大“古董法规”的活动。有调查表明,不少“现行有效”的法规、规章等,隐藏着侵害公民权利的条款,有的甚至还带有计划经济、“文革”等旧时代的烙印。比如,制定于特定历史时期的第五次全国人口普查办法、关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法、关于改进计划体制的若干规定等等,调整对象已然消失,早已失去了存在的意义;而一些 “暂行”、“试行”多年的“超龄法规”,更是与时代完全脱节,广遭社会质疑。比如,旅游投诉暂行规定暂行了16年;旅行社质量保证金赔偿试行办法试行了10年;防暑降温措施暂行条例制定于1960年;甚至铁路留用土地办法是1950年颁布的……

之所以出现众多的“暂行”、过时的“古董法规”、“超龄规章”等等,除了清理不及时外,新的制度设计没有及时跟进也是一个重要原因。其典型例证是1987年国务院发布的投机倒把行政处罚暂行条例,到2007年,该条例已整整“暂行”了20年。在市场经济时代,该条例所规定的11种投机倒把行为,绝大部分都已合法化,“投机倒把”本身也成了一个极具荒诞感的历史名词,因此多年来,社会各界要求废除该条例的呼声不断。然而,对于商业欺诈等行为,当时还缺乏新的替代法规,因此只能继续依赖该条例个别“有用”的条款。为了回应社会质疑,国家工商行政管理局还曾3次表明了该条例仍然适用的立场。

2005年10月,北京发生了月球村航天科技有限公司贩卖月球土地事件,其欺诈行为令一些受害者上当受骗。但在合同法、消费者权益保护法等法律中都无法找到处罚依据,工商部门最终依据投机倒把行政处罚暂行条例所规定的投机倒把行为的最后一款:“其他扰乱社会主义经济秩序的投机倒把行为”,对涉案公司实施了处罚。这是“投机倒把”几乎销声匿迹后,进入公众视野的最新一个案例,当时还引发了一场“‘投机倒把是否还适用现实经济生活”的行政诉讼。

正因为法规、规章等下位法深入社会生活的细枝末节,因此在很大程度上,其清理难度不仅更甚于法律清理,清理频率也更为密集。统计表明,改革开放以来,国务院对法规、规章等规范性文件先后组织进行了10次集中清理或专项清理。其中,于2007年开展的最近一次集中清理,是新中国成立以来最为彻底、力度最大的一次清理,在清理过程中,恰逢物权法出台,又提出了对与物权法相抵触的法规进行清理的要求。正是通过此次清理,火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定、投机倒把行政处罚暂行条例等“超龄法规”终于正式“退休”。

值得一提的是,此次法律清理最引人注目的亮点是,将59件拟修改的法律,以一揽子“打包”的方式,在一个议案中提出,这与每件法律案单独形成议案、分别审议表决的传统模式形成了鲜明对比。这种立法技术,在西方国家被形象地称为“包裹立法”。

有专家指出,无论是法律清理,还是“包裹立法”技术,目前都缺乏制度化的规范和确认。因而有必要通过修改立法法或制订其实施细则等方式,尽快填补这一制度盲区,以保障清理活动合法、有序、常态、高效地运行。