行政强制法：寻求公权与私权的平衡

2009-10-28朱狄敏

浙江人大 2009年10期

朱狄敏

行政强制,虽然只是一个和行政机关有关的词,但事实上它对每一个公民而言都极为重要:城管执法、工商执法、征地、拆迁、公安盘问、传染病防治检查等等,都让人们对行政强制有着或深或浅的认识。因此,行政强制法草案的第三次审议毫无悬念地引起了万众瞩目。

2009年8月28日,随着行政强制法草案向全社会公开征求意见,“行政强制”再度成为了公共话题。

行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法、2003年出台行政许可法之后,我国行政法制建设“立法三部曲”的收官之作。之前的行政处罚法解决的是“乱处罚”,行政许可法解决的是“乱审批”,两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。而相比于这两部法律,行政强制法的制定可谓一路坎坷。

扩权VS限权:立法目的遭误读

在中国立法史上,行政强制法注定会被打上一个“命运多舛”的标签。据悉,行政强制法早在1999年前后就进入了立法者的视野。当年3月,这部法律的起草工作开始启动,但直到2002年才形成征求意见稿,3年之后,行政强制法草案才第一次提交审议。不过当时有不少常委会组成人员对立法时机是否成熟提出了不同看法,草案被搁置了下来。

2007 年10月2日,行政强制法草案第二次提交人大审议。但是由于“法律委员会、法制工作委员会还在就尚有不同意见的几个问题同有关方面商量协调,对草案进行研究修改。关于行政强制拆迁问题,法律委员会建议在进一步修改行政强制法草案时一并研究”,该草案再次被搁置,这一搁置又是2年。

2009年8月28日,行政强制法草案在全国人大常委会会议上第三次审议但未获通过。历经10年,三度审议三度搁置,足见阻力之大。可以说,行政强制法在最初的起草阶段,就遭遇了被人误解的命运。

多数公众对“强制”二字心生恐惧,也因而对这部法律产生了本能抗拒。有学者认为公众对该法的误解是该法停滞的原因之一。“我们还被强制得不够吗?”北京大学教授姜明安经常听到这样的民间声音。

“网友交流会时,屏幕上劈头盖脸第一句话就是:行政机关的权力够大了,你们为什么还要立一个行政强制法去加强他们的权力呢?”中国政法大学的马怀德教授对此也深有感触,他参与了草案从起草到3次审议的全过程。

马教授表示理解公众的感受,他将行政强制比喻成一把“双刃剑”:“用得好可以提高行政效率,但用得不好会伤害老百姓。”他在草案二审发言时就提到了北京海淀区小贩杀死城管队长的惨剧。除此之外,因行政强制导致的典型冲突还有拆迁和征地,这些都给民众留下了沉痛的心理印象。

“但这是一种误读,行政强制法并不是要增强、扩大行政机关的强制权力,而是要规范和限制行政机关的权力。”马怀德一再强调,这部法律是通过设定法定程序对行政机关采取行政强制行为时进行管制,最终达到对行政强制相对人保护的目的。

比如,张三从贵州坐飞机回北京,在首都机场过海关时,由于其行李存在可疑物品,张三被海关人员留在机场,继续接受检查。马怀德解释说,在这个例子中,海关对张三采取的是限制人身自由的行政强制措施。行政强制法对海关的管制表现在:这种强制措施只有海关有权使用,海关不得授权其他组织进行;海关如果没有查出张三走私物品,必须在24小时之内放人;海关扣押张三时,必须要有足够的证据、事实,必须按法定的权限和程序进行;海关的行为必须遵循合理性原则、比例原则等。

“总之,行政强制法就是要给行政机关强制设定很多条件,要求行政机关在采取行政强制行为时必须明确,在原则上把握什么,程序上如何控制,最后有效的救济制度是什么。就像开渠引水一样,要让水平静地流淌,必须给它渠道,否则它就会乱流。”马怀德说。

草案的人本理念

“行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人合法权益的重要法律。”2009年8月24日,全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在作草案修改情况的说明时这样描述行政强制法。

翻看此次公布的草案,有诸多亮点体现了“保护公民权利,规范和限制行政权力”的立法理念。

——行政强制不得夜间执行,不得停水停电。

近年来,行政机关夜间“突袭”执行的事屡见报端,“堵被窝”成为某些执行机关和人员完成工作的“撒手锏”。夜间执行在提高执行率的同时,也引来了“不以人为本”的指责。

为了规范行政机关的执法行为,更为了降低行政行为对百姓生活的负面影响,行政强制法草案规定,行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。违反本法规定,在夜间或者节假日实施强制执行的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

另外,草案还明确,行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。

——不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。

草案照顾到了人的基本生存需要问题,在规定行政强制有查封、扣押权力的同时,也规定“不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品”。

与此同时,草案还对查封、扣押、冻结的时限作出了严格的限制。草案规定,查封、扣押的期限不得超过30日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长30日。因查封、扣押发生的保管费由行政机关承担。

“为什么这么规定呢?”全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚解释说,“就是要提高效率,老拖着不弄,保管费你来负担,如果你给人家弄坏了,还得赔人家钱。这些都从程序上作出了非常严格的规定。”

——“天价滞纳金”有望被终结。

北京司机张先生欠缴100元交通罚款,滞纳金却高达2808元,张先生以未尽告知义务为由,将交警队诉至法院;河南郑州一辆小吊车欠缴养路费6万元,其滞纳金竟然高达40余万元……类似的奇闻轶事近年来频频被媒体报道。

此次的人大常委会审议,“告知”问题也被着重强调。依据三审草案对行政强制措施“实施程序”方面的规定,类似的“天价滞纳金”有望得以避免。草案规定,“加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”,且“加处罚款和滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。

此外,草案还规定,实施限制公民人身自由的行政强制措施,应当“当场告知或者实施强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点”。

——“流动小摊贩”可以不再被查抄。

近年来,有关城管与流动摊贩之间发生流血冲突事件层出不穷,严重损害了城管部门的形象。

草案考虑了人的生存权问题,对实施行政强制措施的条件,作了“例外”规定:违法行为情节显著轻微,没有明显社会危害,涉案财物数量较少的,可以不采取行政强制措施。这为“流动小摊贩”的生存带来了空间。甚至有代表认为,为了进一步保护公民权益,建议将“可以不采取”改为“一般不采取”。

在公权和私权间寻求平衡

全国人大常委会法工委副主任信春鹰曾解释行政强制法的作用是治“乱”和治“软”。一方面,“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面行政机关的强制手段不足,执法不力,对有些违法行为不能有效制止。

显然,从自身利益出发,行政机关更关注治“软”,而公民更关注治“乱”。由于使用国家强制力,涉及公民的人身自由和财产等基本权利,行政强制法本身的敏感性和关注度远远超过前几部行政法。

“这部法律之所以10年都还没有通过,是因为行政强制权是行政权力中最严厉的一种行政手段。理论界、实务界、一线执法人员及法院,对围绕该手段产生的一系列问题在认识上有分歧,国家也希望慎用行政强制行为,以免对老百姓造成危害。”中国法学会行政法学研究会会长应松年说,如何在规范行政权力和保护公民合法权益之间寻求最佳平衡点,是这部法律10年来反复斟酌的最主要原因。事实上,有关这部法律草案,的确还有很多值得讨论的地方。

姜明安教授曾在公开场合直言不讳地点出了行政强制法难产的三大原因:“行政强制权应该由谁设定?行政强制权是一种行政权还是一种司法权?行政强制执行该如何启动?”

首先一个问题是,行政强制由谁设定,是由全国人大以法律设定,还是可由行政机关以法规、规章设定和地方人大以地方性法规设定?对此,姜教授认为,由于涉及公民基本权利,强制权必须“高设”,由法律设定。“而由于目前法律的覆盖面不足,可适当授权给国务院行政法规、地方性法规。强制权的设定在地方法规中应该受到严格的限制。行政机关应该在法律法规之内细化权力,而不是超越权力。”姜明安直言。

而与之针锋相对的观点,在一审后全国人大常委会征集的意见中体现得更为明显。有不少地方和部门提出“广泛的授权势在必行”,包括临时性限制人身自由的强制措施、财产性的强制措施均可授权行政法规、地方性法规及政府规章制定。

其次,行政强制执行由谁实施,是一律由行政机关自行实施,还是一律只能申请法院执行,或者继续现行制度,实行双轨制?

据了解,目前的强制执行体制是,以申请法院强制执行为主,行政机关自己执行为辅,但长期以来却广受诟病。姜明安说,一方面源于法院只是进行形式审查,甚至完全配合行政机关,“沦为行政机关的狗腿子”;最重要的是它还站在执行的第一线,“捅最后一刀”,严重损害审判机关的公正形象。

行政强制权是司法权还是行政权也是一个很难说清楚的问题。“在拆迁的问题上,我们西北地区有些地方是这样做的:当地政府成立一个拆迁领导小组,把法院院长纳入领导小组使其成为成员之一,法院的角色是配合拆迁,确保整个拆迁工作在司法程序这一部分合法有效。”西北政法大学教授王周户说,拆迁需要人力、设备,法院在出具法律文书方面可以确保执行的合法性,所以,在行政强制的社会实践中,行政权与司法权很难分离。

显然,这些争议的解决、认识的统一或许尚待时日。但是,行政强制法的立法过程无疑向世人昭示:我们正向以和谐合作而不是对抗和强制为基础的行政法治时代迈进。