中国—东盟区域金融监管合作法律制度：困境与出路

韦凤巧

摘要:中国—东盟区域金融合作逐步初显成效,但金融危机隐患依旧存在,为维护区域金融安全,需加强金融监管合作。各国监管制度落后、金融救助机制先天不足、合作制度化建设落后、信息披露不足制约了监管合作深化发展。因此,要通过开展多层次合作、完善金融救助机制、健全对话机制,完善信息披露制度,促进金融监管合作进一步发展。

关键词:中国;东盟;金融监管;合作;法律制度

中图分类号:F114.49;D99文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0180-03

中国与东盟间的货物贸易日益密切,目前,中国和东盟已互为第四大贸易伙伴①。贸易的发展推动了金融合作,金融合作是贸易合作得以顺利进行的保证。中国—东盟金融合作已取得了一定进展,主要集中体现在金融监督和金融救助方面,但这些制度也存在许多缺陷。中国和东盟已签署《中国东盟服务协议》,区域内金融市场将更加开放,进一步加强和完善各国间金融监管合作,既是我国从该协议中获取金融服务贸易自由化预期利益的必要条件,也是进一步推动此种自由化的保障。

一、问题的提出:中国东盟金融监管合作之非常必要

目前,中国—东盟金融合作初显成效。主要集中体现在金融监督和金融救助两方面。首先,“10+3”地区金融监督机制——“东盟监督机制”建立。东盟监督机制最初是根据1998年东盟各国财长签订的《理解条约》建立起来,其宗旨为:协助东盟成员发现潜在的危机并做出相应反应;评估东盟成员国可能导致金融动荡和危机的各种弱点;对薄弱部门进行审查,改善东盟成员国的“同行监督”环境;监督成员国金融部门的能力建设、信息共享。这一机制的确立对中国和东盟金融合作起了重要的推动作用,若干“10+3”国家开始自愿、双边地交换短期资本流动数据。2000年5月,东盟“10+3”监督进程第一次同行会议召开,与会者一致同意加强政策对话和区域合作,包括对资本流动监管、建立自助和支持机制、促进国际金融改革。这意味着原来仅适用于东盟成员国之间的东盟监督机制在“10+3”框架内得到了认可和发展,开始适用于“10+3”范围内。随后这一机制得到不断地加强和扩展。2001年5月举行的“10+3”财长会议上进一步肯定了建立东亚“10+3”早期预警系统方向,通过对宏观与微观经济指标分析建立早期预警模型。这一系统有助于及时发现该地区国家金融的脆弱性,防范未来金融危机。

其次是建立危机救助机制的设立。这一机制由两大支柱组成,即货币互换机制和亚洲债券市场。第一,货币互换机制。2000年5月,在第二次“10+3”财长会议上达成了《清迈倡议》。该倡议主要涉及扩大东盟的货币互换协议,即将东盟内部原有的货币互换机制扩展到中、日、韩三国,在“10+3”之间逐步建立双边货币互换网络,以便在有关国家出现短期资金困难时进行援助。2006年5月,“10+3”财长会议明确提出要将清迈倡议多边化或启动“后清迈倡议”合作框架作为进一步努力的方向。到2008年,与会财长同意,至少出资800亿美元来落实《清迈倡议》框架下的多边机制,其中,中日韩3国分担80%,余下20%由东盟国家负担[1]。清迈货币互换机制是区域性金融结构中“最后贷款人”雏形,对防御区域金融危机有着重大意义。第二,亚洲债券市场。2003年6月,东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织与国际清算银行合作成立亚洲债券基金。到目前为止,亚洲债券市场已发行两期债券。亚洲债券市场纠正该地区过于依赖银行体系这种不合理的融资格局,降低了亚洲各经济体对欧美等发达国家短期资金的依赖程度。

尤其要指出的是,中国—东盟区域内金融危机隐患依旧存在,维护区域金融安全不容忽视:(一)中国—东盟金融业的脆弱性依然很突出。据国际货币基金组织统计,曾经是东亚金融危机罪魁祸首的对冲基金如今实力大为增长,2006年全球对冲基金管理的资产达14 000亿美元,是2000年的3倍多。各国银行不良资产是金融危机的又一隐患。2004年底,越南金融机构不良贷款同比增长9.4%,印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾等国家的银行分别为50%、43%、18%和16%,远未达到国际要求的3%～5%安全标准[2]。中国银行也存在同样问题,截至2007年第四季度末其不良贷款率为6.17%[3]。由此可见,当年引发金融危机的因素并没有完全消除。(二)国家金融货币体系缺陷已暴露。近期美国次贷危机引发的全球金融危机,暴露出以美元为本位的金融货币体系存在缺乏监管、流动性过剩问题。在世界金融货币体系改革一时难以推进的情况下,区域性的金融合作更具有重要现实意义。这种区域性金融互助,能帮助相关国家减少对国际货币基金组织的依赖,一旦出现危机苗头,救助将更迅速更有效。同时,这种机制的建立,对市场信心来说,也是一种托底。因此,各国都应当认识到加强区域金融合作非常之必要。

中国东盟金融监管合作具可行性,是金融监管合作得以顺利进行的重要前提条件。根据国际关系中的建构主义理论,国家身份中的集体身份对于国际金融合作能否达成至关重要,集体身份形成取决于四个主体变量:相互依存、共同命运、同质性和自我约束[4]。中国和东盟目前已经具备这四个条件。在相互依存上,1997年亚洲金融危机让中国和东盟深刻地认识到:在危机面前,共同面临的是一损俱损、一荣俱荣的利益困境;在共同命运上,金融政策的溢出效应以及金融危机的传染性,使得各国的金融市场紧密地联系在一起;在同质性上,东盟金融市场尚未成熟,有的国家金融市场甚至刚刚建立起来。中国金融体系也有着明显的过渡性,具体表现在:市场的不完善和机构之间缺乏竞争;在自我约束下,中国和东盟国家之间自愿让步,签订约束本国某些金融行为的各种协议和谅解备忘录,以寻求国际合作。因此,中国东盟金融合作是可行的。

二、中国—东盟金融监管合作之不足

中国东盟金融监管合作取得一定成效,但还存在诸多不足,这其中既有各国国内的因素,也有国际监管合作中的因素,这些弊端制约了监管合作的发展,导致合作进程缓慢。

(一)各国金融监管制度落后。东盟大部分国家金融机构仍背负着大量的不良贷款,市场体系不完善,金融市场法治建设尚未形成,更多地依赖行政监管。而行政管理制度混乱且带有随意性,政策过程缺乏透明度和连续性,因而导致了监管效率低下,监管的独立性无法保证。此外,各种监管基础、人员素质和技术手段都还很落后,无法适应复杂多变的金融市场的需求。中国的监管制度也不尽完善,具体表现在:地区分割严重、金融监管资源配置扭曲、金融法制不健全等。总之,相对于欧美发达国家的金融体系而言,中国和东盟各国的金融体系要脆弱得多,法律制度不十分健全,对国际金融交易的监管缺乏经验,传统的监管方式难以对其实施及时有效监管。同时,东盟各国监管之宽严程度不一,适用的会计准则亦不尽一致,一方面会加大协调的难度,增加合作成本;另一方面也会减弱各国监管合作的积极性。这也是监管合作进程缓慢的原因之一。

(二)金融救助机制先天不足。《清迈倡议》是迄今为止中国和东盟金融监管合作所取得的最为重要的制度成果之一。但其仍然存在诸多不足:首先,《清迈倡议》框架下的绝大部分货币互换协议均为双边协议,为了获得流动性支援,各国必须分别进行双边谈判,若援助国以各种理由拒绝提供援助,协议就形同一纸空文。此外,一系列的谈判也无法保证援助的及时性。其次,尽管至2008年5月,互换规模已达到800亿美元,但与巨额的国际游资相比,仍是杯水车薪。更何况真正能够立即动用的只有协议金额的20%,根本无法应对金融危机,其象征意义大于实际意义[5]。最后,成员国对《清迈倡议》的支持怀有不同的意图,东盟主要是为了从中日获得资金;韩国是为了与东盟某些国家建立双向互换安排,尽管对东盟而言韩国最终将是一个纯粹出资国;日本则希望建立和强化日元在本地区的地位;中国则出于维护地区金融安全的目的。成员国不同的动机增加进一步达成共识的难度。

(三)合作制度化建设落后。中国与东盟安排了许多合作渠道和机制,诸如亚太经合组织、“10+3”框架、东亚及太平洋中央银行行长会议、亚洲合作对话、博鳌亚洲论坛等组织和机构。这种机制有三个特点:一是反对让渡一部分主权、建立一种正式的制度;二是强调互不干涉内政;三是寻求达成共识,将有分歧的问题搁置起来。“东盟方式”机制注重国家主权的特点恰恰满足了对主权极其敏感、正处于主权扩张时期的东盟国家需要。但其缺陷也是显而易见:首先,这种松散的“东盟方式”机制使得东盟通过的任何协议都不具有法律约束力。各个国家可以根据自己利益各取所需,而无需担心遭受任何惩罚。其次,这种“东盟方式”也减弱了中国与东盟各国协调一致的能力,影响了各国之间金融合作进程①。2008年12月15日,《东盟宪章》生效,它是东盟成立以来第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件。这一文件的签署是东盟在机制化和法制化建设上的重要举措。但这份宪章仍然强调不干涉主权,因此,在涉及主权的监管合作领域依然任重而道远。

(四)信息披露不足。与国内金融监管相比,国际金融监管缺乏一个统一的执法机构,实施监管的依据主要是成员国披露的各种数据和信息,进行风险预警,并有针对性地预防金融危机,所披露信息的及时性、真实性、准确性至关重要。中国和东盟之间到目前为止尚未建立起有效的信息披露机制,而东盟内部本身的信息披露制度也不尽如人意。虽在1997年金融危机后,东盟建立了一套涉及“信息交流”的程序,这套程序表面上让人们看到东盟内部之间披露信息的意向,但其实施效果并不明显。原因是多方面的:首先,东盟各国经常把经济数据当作一种策略工具而不是一种公共产品,因而不大愿意提供有关经济和金融状况的资料,即使披露多半也是无法反映真实的金融情况。其次,东盟成员国之间在金融发展规模、水平和阶段上存在巨大的不对称,严格不干涉内政原则使得有效地实施地区监督机制极为困难。最后,这一程序协议没有任何法律约束力,难以有效地实施地区监督机制。金融信息缺乏透明度,将不可避免地制约监管合作进程和削弱各国在监管合作方面的信任基础。

综上所述,中国和东盟金融监管合作中既取得了初步的成果,但也存在严重的缺陷。根据金融合作的路径理论:金融合作一般要经历监管合作——货币合作——法律协调三个阶段。就此而言,中国与东盟目前的合作形式仅处于初级阶段。出于现实的需要,中国和东盟各国都需要增强合作意愿,推动金融合作往纵深方向发展。

三、中国东盟金融监管深化合作的对策

(一)开展多层次合作。在东盟,各国的金融市场、监管水平参差不齐,既有金融市场较为发达,监管制度较为完善的菲律宾、泰国、马来西亚、文莱等国,又有金融市场相对落后、监管制度刚刚起步的国家,如越南、老挝、柬埔寨、缅甸等。金融业的不发达阻碍了金融监管的发展。中国情况也大抵如此,如中国东西部发展不平衡,一国国内不同地区迥异的发展水平给监管制度统一实施带来了难度。因此,区域内成员国监管水平的多层次性使得这个区域的金融监管合作也应考虑多个层次的合作,以满足处在不同发展阶段国家参与金融合作的需求。可以考虑制定一个统一的最低标准,允许各国在最低标准基础上,根据本国国情开展多层次的监管合作。

(二)完善金融救助机制。《清迈倡议》之不足如上所述,目前最为有效、现实的做法是将其多边化,增加互换货币的金额,放宽使用条件,并使其运用更加便捷。多边化的模式有两种,一种是“一对多”,即一个国家同时与多个国家签订货币互换协议,另一种是“多对多”,即多个国家同时与多个国家签订货币互换协议。就目前情况而言,可以先采用“一对多”的模式,待条件成熟再实施“多对多”的模式。这样不仅能够缓解双边互换下贷款国的资金压力,也有助于提供一揽子援助,防止金融动荡的“传染”。此外,增加互换货币的金额,对金融合作进行量的扩充既不会明显影响各国经济主权,又能增强相互间的信任感,可为今后的深层次合作奠定基础。

(三)健全对话机制。金融合作的理论和实践表明:合作只有在正式的制度约束下才能发挥其应有的功效,非正式性的协商机制往往会形成逆效合作,不仅不会有效地预防和克服金融危机,还可能增大金融危机发生和传播的几率,导致适得其反的效果。此外,金融合作的制度化能够强有力地影响私人部门的预期,有助于获取私人部门对合作进程的参与和支持,进而形成金融合作的“自增强”效应[6]。笔者认为,应从以下几方面进行完善:首先,改变协商一致原则。可根据各国实际经济情况,可依不同事项,定出全体一致同意、2/3以上同意或半数以上同意等原则与程序,或采用如同有东盟人士提出的“建设性干预”或 “弹性介入”。其次,设立监管合作的常设机构,作为日常信息共享和正常沟通的平台,以便及时、动态地对各国金融进行监测和监管。

(四)完善信息披露制度,增强所披露信息的真实性。短时间内要求东盟各国执行高标准的国际信息披露标准或统一的东盟区域标准,各国都难以接受。但各国可尝试一些对主权限制相对较小、较低层次的做法,譬如,首先,各国对进入本国的该区域内其他国家的金融机构信息披露要求做出强制性规定,以保证相关信息披露的实现及其真实性。其次,通过建立相关的协调机制,使各国认识到信息披露之重要性,增强彼此之间的合作意愿,促使其逐渐披露经济金融方面的信息。最后,在条件成熟时,在本区域内形成最低的信息披露标准,各国所披露信息都应达到这一标准,确保信息披露的统一性。

总之,国际金融合作是基于现实主义的、理性的考虑,国家利益是制定金融政策的出发点和落脚点,是检验国际金融合作可行与否的依据与标准。中国和东盟的金融监管合作,无论是出于促进本国金融发展需要,还是基于维护区域金融安全目的,各国都有着共同的利益。建立金融监管合作法律机制是规制各国金融行为、协调各国间金融监管最为有效的途径。但这一机制能否建立取决于各国决策者的合作意愿。毫无疑问,政治因素在关键时刻会超越经济因素,甚至是决定性因素。长期以来,中国—东盟区域内一直存在主权争执、种族冲突。这给双方金融合作带来严峻考验,也是产生上述困境的根源,双方要从根本上改变以邻为壑的做法,强化区域内经济、贸易、金融、政策等各方面合作,为监管合作建立坚实基础和充分信任感。

参考文献:

[1]朱周良.亚洲13国拟筹800亿美元抵御风险中日韩担八成[N].上海证券报,2008-05-06.

[2]秦亚青,冻亚.金融合作:机遇、挑战和对策.2007年在东亚思想库网络金融合作会议上的讲话[EB/OL] http://www.neat.org.cn/Chinese/.Visitedon 10 November 2008.

[3]崔吕萍.中国银行业总资产逾52万亿,不良贷款率为6.17%[N].北京商报,2008-02-14.

[4][美]亚历山大·温特.国际政治的社会理论[M].秦亚青,译.上海:上海人民出版社,2000.转引:赵长峰.国际金融合作.一种权利与利益的分析[M].北京:世界知识出版社,2006:59.

[5]庞得良,张建政.东北亚区域金融合作研究[M].长春:吉林大学出版社,2006:59.

[6]李晓,丁一兵.现阶段的东亚金融合作:面临的挑战及政策建议[J].国际经济评论,2005,(3).

[责任编辑 张 凌]