论行政程序说明理由制度

李素莹

摘要我国立法中对于说明理由制度仅作出了原则性规定，对其制度内涵缺乏深入的讨论。本文对其进行了比较研究，认为除考虑到行政效率的需要可对部分特殊行政行为排除适用外，对于大部分行政行为行政主体有义务主动或应申请公布行政决定的主要事实、法律依据以及推理过程，并讨论了说明理由如果存在瑕疵的话将对行政行为的效力了产生无效、撤消的影响。

关键词说明理由行政行为的效力

中图分类号：DF31文献标识码：A

英美法系司法判决中早已确立了说明理由的制度。但是“在行政活动领域说明理由作为一项制度却迟迟没有确立。”直到20世纪行政活动大量增加，说明理由制度的重要性才受到了重视。许多国家纷纷以立法的形式加以规定。与其他国家重视说明理由制度不同，我国行政法理论界长期忽视这一问题的研究，立法中的规定往往相当原则。例如《行政许可法》规定：行政机关作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本条仅仅规定行政机关有说明理由的义务，而说明的内容和程度、说明瑕疵救济如何等一系列问题并没有涉及，说明理由制度需要从理论角度进行研究。

一、说明理由制度的内涵、意义

说明理由制度是指行政主体在作出影响公民权利义务的行政行为之后，主动或根据利害关系人的申请阐明其作出行政行为的主要事实、法律依据和推理过程的活动。将这一制度贯穿在正当程序理念之中是现代行政法治的必然要求。“虽然不存在要求说明理由的普遍法律规则，但如果行政机构不自己进行解释便很难表明它依法办事了。”其价值大体有如下几项：

(一)行政公开原则的必然要求。

行政公开原则包括依据、过程、结果的公开。是公民行使宪法规定的知情权的基础。说明理由制度将行政决定依据的事实，法律依据以及逻辑推理过程向相对人公开，使其不仅知其然而且知其所以然。在说明理由制度的要求下。行政机关要将决定的过程置于阳光之下，接受监督，这样必然使行政决定充满理性，达到说明理由制度限制公权力任意、专断行使的目的。

(二)说明理由制度是对公民基本权利的尊重，有利于构建行政主体和相对人之间和谐的关系。

说明理由制度不是将相对人置于权力的客体地位，而是将其视为法律关系中应当受到充分尊重的一方。该项制度是对公民权利的一种保护，相对人知晓了行政主体作出决定的理由和过程之后，即使不愿意接受该决定，也会增强对公权力行使的信任，从而积极参加到行政程序中来。相反如果不告知相对人理由的话。将使行政法律关系长期处于不确定的状态。

(三)说明理由制度是司法审查的基础。

说明理由存有瑕疵时，法院依据不同的审查标准进行审查，判断行政行为的效力。此部分牵涉到另外一个值得讨论的问题就是；行政机关说明理由需要达到何种程度才会被法院认可为符合行政程序法的要求?是简单的格式化文书罗列即可，还是需要进行严密的逻辑论证?不同的行政行为是否有不同的程度要求?

二、说明理由的范围

(一)说明理由制度范围的比较法研究。

1979年法国颁布的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》规定有两种行政决定必须说明理由：(1)对当事人不利的具体行政处理；(2)对一般原则作出例外规定的具体决定。同时该法也排除了在以下几类行政决定中的适用：“(1)普遍性的行政决定。例如制定行政法规的行为。(2)不损害当事人利益的行政决定。(3)适用一般原则、不构成例外的行政决定。”值得注意的是法国说明理由制度并不适用在普遍性的行政决定中。

英国法关于说明理由方面的特征在于“当事人不具备法律上的救济手段可以强制行政机关说明理由”。要求说明理由的法律主要适用在行政裁判所和调查法领域。但是这并不是说在其他领域行政机关不会主动地说明理由。主要是因为英国法院在对行政决定进行司法审查的时候，会对理由部分进行判断，如果没有正当理由，行政决定就会有被撤销的危险。

我国台湾地区行政程序法上规定的说明理由制度区分了行政处分说明理由与法规命令订定说明理由两种情况。“机关为不利处分时，有说明理由之义务，机关选择以书面以外的方式作成处分时，亦应说明理由(可为书面或书面以外的方式)”该法第97条列举了适用说明理由制度的例外，主要有以下几种情形：(1)未限制人民之权益者；(2)处分相对人或利害关系人无待处分机关之说明以知悉或可知悉作成处分之理由者：(3)大量作成之同种类行政处分或以自动机器作成之行政处分依其状况无需说明理由者；(4)一般处分经公告或刊登政府公报或新闻纸者；(5)有关专门知识、技能或资格所为之考试，检定或鉴定等程序等。

根据以上国家和地区的考察来看，对说明理由制度作出明确规定的法律大都采取先列举适用范围而后排除不适用情形的立法例。我国以后对行政程序立法显然不能简单规定“说明理由”四个字，那么就说明理由范围部分应当如何规定呢?

(二)说明理由范围之我见。

说明理由制度与行政效率存在着天然的矛盾，具体到本文既然很明显并不是所有的行政决定都需要说明理由，那么说明理由范围的确定标准为何呢?在确立这个标准时应该充分衡量公民权利的保护和行政需要之间的关系。考虑到这一方面，说明理由制度的适用范围标准可以确定为：通常情况下，行政主体作出影响公民权利义务的所有行政决定都属于正当程序中说明理由制度的适用范围。此标准首先将行政决定作出情形设定在通常情况下。所谓“通常”排除了紧急情况，行政机关大量作出行政决定的情况以及相对人或相关人已经知悉或应当知悉行政决定的理由等非正常的情形，限于一般的执法情境。所谓“所有的行政决定”既包括具体行政行为也包括抽象行政行为，而不是象法国法那样仅仅涵盖具体行政行为。抽象行政行为影响的范围涉及不特定人，其与具体行政行为的差异不应成为将抽象行政行为排除在说明理由制度外的原因，而只能说明二者在说理的程度上不同，并且以此为基础法院发展出不同的司法审查标准。具体行政行为有几种形式：

1不利行政决定。不利行政决定纳入说明理由制度的适用范围，是不存在任何争议的。这是各国传统行政程序法的做法。

2行政机关行使自由裁量权也要说明理由。行使自由裁量权的行为是行政机关综合考虑事实情节、国家政策、社会形势、道德规范等在法律规定的范围之内作出选择的行为。既然有可供选择的手段、幅度，行政机关作出行政决定之后就应当说明为何选择适用此种手段而不是彼种手段，为何从重处罚，而不是从轻处罚?其实向当事人说明理由是行政理性的表现。

3对于有利行政决定，相关人可以要求行政机关公开作出决定的理由。既然是有利行政决定，对于相对人而言，象我国这样的格式化文书就可满足其要求，考虑到与行政效率的平衡问题，实在无需向相对人特别说明理由。但是一个受益行

政行为对于第三人可能产生不利影响。此种情形也已纳入我国行政诉讼的范畴。相对人享有诉权当然需要有途径知悉行政决定的事实和法律依据，否则相关人的诉权无法实现。笔者认为相关人有权要求行政机关说明受益行政行为的理由。《政府信息公开条例》已有了规定。该条例第9条规定的行政机关应当主动公开的信息第一项就为“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”情形。因此相关人完全可以依据此项的规定主张行政机关有公开理由的义务，除非属于本条例第14条规定的不得公开的事项范围。

行政行为说明理由义务的排除。大多数国家的立法中还列举排除了几项不适用说明理由制度的情形，主要是考虑了行政效率的需要，以免除或减轻公权力机关的负担。

三、说明理由的内容

行政机关说明理由的内容是什么，是否事无巨细地涵盖所有内容。由于说明理由制度最早是从法院的判决引入到行政活动领域中来的，所以在内容上难免带有司法程序中的痕迹。笔者认为说明理由制度仍要采用三段论的格式要求：以法律依据为大前提，以事实为小前提，最后得出行政决定作为结论。

我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。那么在说明理由时规章是否也仅处于“参照”的地位呢?笔者认为，在没有上位法时，行政机关可以仅依据规章作出决定。这是因为法院与行政机关的关系以监督为要。而上下级行政机关之间是服从与被服从、管理与被管理的关系。规章制定主体的行政级别较高，国务院颁布了《规章制定程序条例》保证了规章的质量。实践中规章的数量也很庞大，在行政管理领域发挥着重要的作用。因此，规章可以作为行政决定的依据。那么规章以下的其他规范性文件处于什么样的地位呢?在笔者看来其不能单独作为行政决定的依据。因为实践中其他规范性文件的制定主体就是执法的主体，大有“做自己案件法官之嫌”。

所谓行政决定所依据的事实指的是主要的事实，即为直接决定公权力行使，被排除之后行政决定无法得出的事实。“随着行政程序的不断推进。行政主体所收集的证据也在不断地增加，整个行政程序的过程就是不断地发现证据和收集证据的过程。”因此就需要遵循司法程序中的一些证据规则，例如排除非法证据。那么说明理由制度是否也要求证据达到一定得程度使得得出行政决定呢?笔者认为这个问题应采取行政机关自由裁量的方式。这是因为行政行为要接受司法审查。如果行政机关的决定理由仅说服了自己，而没有说服相对人的话，说明两者在这个问题上存在争议，相对人应有权提起行政诉讼。

四、说明理由瑕疵和行政行为的效力

行政行为说明理由瑕疵包括三种情形：行政主体不说明理由、行政主体说明理由错误、行政主体说明理由不充分。那么这三种情形是否会影响行政行为的效力以及如何影响呢?在解决这些问题之前必须看到行政行为说明理由有一个特殊之处：附属性。行政行为说明理由不能独立存在。它必须依附在一个行政行为之上。所以说明理由的瑕疵仅影响行政行为的效力，而不影响它的成立。“换言之，行政主体作出的行政行为，对一个只要在法律上成立的行政行为，可以不说明理由，但要使该行政行为产生法律效力，在其他合法性要件已经具备的情况下，它就必须说明理由，除非法律规定某种情况下行政主体可以对作出的行政行为不说明理由。”

首先行政主体没有说明理由。行政机关没有说明理由的原因可能是由于法律上规定免除说明的义务，也可能是行政机关没有遵守法律的规定应当说明而没有说明。第一种情况无需讨论。至于第二种，对于应当说明理由而没有说明理由的情况，除非行政机关使用强制力，否则行政行为无法为人接受。行政机关违反法律的规定，没有主动说明理由或者在当事人提起行政复议或者行政诉讼才事后说明的，在日本行政法上都属于引起行政行为无效的原因，事后说明“不能使行政行为从无效归复到有效。”但是对于事后说明理由的，德国行政法认为是对行政行为的补正，不影响行政行为的效力。笔者赞同德国行政法的做法，不能否认事后说明理由行政行为的效力，只应限制在相对人提起行政诉讼或者行政复议之前。因为如果允许行政机关在复议、诉讼期间再说明理由的话，行政机关是惧于复议机关和法院的威慑力。选择它们作为说明理由的对象而不是相对人，行为的性质发生了改变，不再是行政程序说明理由制度的范畴，而是作为被申请人、被告对自己行为的辩解。

行政机关说明理由错误的，等于行政行为没有说明理由，经法院审理，可以确认行政行为无效。

如笔者上面所言，行政行为说明理由是否充分，可以在行政程序阶段由行政机关自由裁量。如果复议机关、法院也认为决定机关说明理由不充分的，如何做出裁决呢?说明理由不充分包括事实不清和法律适用不清。这两种情形按照我国行政诉讼法的规定法院皆可判决撤销或部分撤销具体行政行为。并可以判决被告重新作出具体行政行为。

注释：

①王立勇，论正当程序中的说明理由制度，行政法学研究，2008年第2期，

②威廉·韦德，行政法，中国大百科全书出版社，1997年版，第194页，

③王名扬，法国行政法，中国政法大学出版社，2003年版，第164页，

④王名扬，英国行政法，北京大学出版社,2007年版，第127页，

⑤翁岳生编，行政法，元照出版社，2006年版，第84页，

⑥章剑生，行政行为说明理由判解，武汉大学出版社，2000年版，第55页，

⑦章剑生，行政行为说明理由判解，武汉大学出版社，2000年版，第38页，

⑧[日]室井力主编，吴微译，日本现代行政法，中国政法大学出版社1995年版，第105页。