我国政府信息公开诉讼原告资格的认定

孙玢玢

摘要本文通过分析影响我国认定原告资格的因素及存在的问题并结合行政诉讼类型化的研究成果，对信息公开之诉原告资格的认定方法，作出初步探究．以探求一个较为科学的和对司法实践有益的解决之道。

关键词行政诉讼原告资格政府信息公开诉讼行政诉讼类型化

中图分类号：D925.3文献标识码：A

一、问题的提出及其成因分析

根据《中华人民共和国信息公开条例》(以下简称《条例》)第33条第2款规定，只要是认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织都可以提起行政诉讼。除此之外。我国现行法没有关于信息公开之诉原告的特别规定，对起诉人资格、举证、起诉程序、赔偿等问题并无细化。可见，我国现在对政府信息公开的司法救济与其他行政诉讼案件别无二致，任何超越《行政诉讼法》的做法都不会得到法律的认可。

在我国目前的司法实践中。从被称为信息公开诉讼第一案的“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案”到国务院的《条例》，都把属于新类型诉讼的信息公开诉讼仍定位为传统的“利害关系人之诉”，即强调原告只有与申请公开的信息有利害关系，才具有起诉资格，而全然没有考虑上文所述信息公开之诉的特殊性及其他重要的影响信息公开之诉的因素。

事实上，行政诉讼诉讼原告资格主要是受民主政治因素、行政诉讼目的、经济发展水平、法律文化传统等因素的制约。信息公开诉讼原告除了受上述因素制约，尤其受到其自身特点的制约。与传统的行政诉讼相比，政府信息公开诉讼具有诉讼目标的“给付性”、诉讼基础的“请求性”和诉讼利益的“双重性”三个特点。其中，其诉讼利益的“双重性”决定了信息公开之诉是一种融主客观诉讼于一体的新型诉讼，这是信息公开之诉区别于我国传统行政诉讼类型的根本性特征。显然，在信息公开诉讼中，仍一味强调原告只有与申请公开的信息有利害关系，才具有起诉资格是不适宜的。这种原告认定标准为我国政府信息公开诉讼的司法救济埋下了重大的隐患，是我国信息公开之诉遭遇“玻璃门”的一个重要因素。

“一项不能被主张、被要求、或请求享有的形式的权利，不仅是‘有缺陷的，而且是一个空洞的规定。”。为了很好地落实保护公众知情权、监督政府依法行政的目标。我们有必要为我国信息公开诉讼原告的认定选择科学的路径。

对行政诉讼原告资格问题。历来有两种解决思路：在既有规则之下进行具体的判断以及超越现行规则寻求可能的立法变革。司法实践中，只有当现实提出应然之要求，即出于某些考虑应该赋予起诉人以原告资格，而实在法无论作何理解和诠释，皆不可能满足此要求时，才会需要在后一路径上谋划新的发展。具体到信息公开诉讼原告资格问题亦是如此。笔者以为，对于信息公开诉讼中属于客观诉讼的原告资格的认定，由于我国尚未建立公益诉讼制度，因此需要建立公益诉讼加以补充；对于其中属于主观诉讼的部分，我们可以通过合理界定和完善“法律上利害关系”来加以解决。另外，需要注意的是，在有些诉讼中主、客观诉讼之间并非如此泾渭分明：对此类争议，我们需要结合具体案件对原告资格加以认定。

二、我国行政诉讼类型的选择

行政诉讼类型化是20世纪以来世界各国行政诉讼制度的重要发展趋势，它有利于诉讼程序的规范化，有助于为公民提供充分的、全方位的权利救济。从一定程度上讲。类型化是行政诉讼制度走向成熟的标志。我国的行政诉讼必将走向诉讼类型化道路，与之相适应，行政诉讼的原告也要走向类型化，符合类型化标准。目前，我国行政诉讼法既没有关于行政诉讼分类的规定，也没有与不同诉讼类型相对应的程序规则。那么，我国应该怎样划分的行政诉讼类型呢?

由于法律传统、社会背景和诉讼体制的差异。英美法系国家基于自己的传统，按照救济途径和审查方式从程序上划分诉讼类型：而大陆法系国家则根据案件争议的性质或当事人的诉讼请求加以划分。有时即使在同一法系的不同国家划分诉讼类型的标准也是多元的。目前，我国关于行政诉讼类型的具体划分呈现百家争鸣的气象，几乎找不到一个统一的标准。笔者通过解读《条例》关于行政机关政府信息公开的范围、方式以及程序的规定，发现其中实际上隐含着权利人可以提起的行政诉讼类型。因此，借鉴德国法行政诉讼类型划分的有益经验(以起诉人请求法院提供的法律保护方式为依据)。结合《条例》中隐含着的诉讼类型信息，同时为了方便当事人起诉，笔者以为，我国的信息公开诉讼应划分为撤销之诉、给付之诉和确认之诉等三种诉讼类型。

三、认定我国信息公开诉讼原告资格的思路——基于类型化的分析

(一)撤销之诉的原告。

撤销之诉是指公民、法人或者其他组织认为公权力行为违法侵犯其合法权益而请求法院撤销该行为的行政诉讼类型。撤销之诉是一种经典的诉讼种类，它通过撤销为原告设定负担的公权力行为形成权利。一般而言，在撤销之诉中法院审查的公权力行为是行政机关单方面的处分决定，而不是行政契约，也不是事实行为。

一般地，在撤销之诉中，原告必须是为了专属于自身的利益才能提起行政诉讼，即在撤销之诉中，为公众的、为他人的权益进行诉讼是不适法的。如果为公众的利益可以提起撤销之诉，那意味着任何人都可以提起。这足以使诉讼过程变为“民众诉讼”。这样发展的结果，有可能使行政主体淹没在信息需求所牵连的无可尽数的偶发性权利诉求之中。而削弱行政效率。因此，在没有建立公益诉讼之前不是有特殊利益的人或组织不具有原告资格。专属于原告还意味着原告主张的权利必须是主观的权利或者是无瑕疵裁量请求权。对于这种主观诉讼视角下的诉讼类型，其原告资格的认定，应以“法律上应当保护的利害关系”为标准加以认定。

(二)给付之诉的原告。

给付之诉是指原告请求法院判决行政机关作出一定行为的诉讼。在给付之诉中，被诉的公权力行为须为行政行为或事实行为。给付诉讼有以下几种情形：(要求作出事实行为的)一般给付之诉(包括停止作为之诉)、(要求作出行政行为的)义务之诉和规范颁布之诉。鉴于我国的规范的颁布由行政机关自行或立法机关授权行政机关来决定，不存在法院判令行政机关颁布规范的情形，因此，本文仅对给付诉讼的前两种进行讨论。

1、一般给付之诉的原告。

行政机关主动公开政府信息的行为在大多数情况下属于事实行为的范畴。设置政府主动公开的行政事项，旨在监督行政机关贯彻行政公开原则；这类事项必须公开是为了监督政府公开透明行政，而非重在保护公民的合法权益，尽管这两个目的有时候是同时存在的。此时，公众的知情权是一个集体性、概括性的权利。这在主动公开的范围中可以明显看到。由于这类信息的主要特点是政策性强、涉及范围广、涉及事项事关公众利益。因此，许多国家的法律中明确规定，对于此类政府信息，政府不应当审查申请人的身份以及对政府信息的用途。从这个意义上讲，公民就这类事项提起行政诉讼应该是一

种客观诉讼。这种情况下。原则上对于行政诉讼原告的资格没有限制。基于此，为了解决此类诉讼中利益的漫无边际可能导致诉讼需求的无限性和司法资源的有限性之间的矛盾，防止信息公开申请人滥诉，我们可以借鉴美国的经验，规定法院有权对滥用诉权的原告施加制裁。司法实践中，法院一般根据原告提起诉讼的数量、内容以及干扰法院的程度来确定是否对原告进行制裁。这种制裁通常体现在对原告将来提起诉讼的权利施加某些限制。法院在实际制裁前通常会“警告”原告，如果原告无视法院的警告。就有可能受到实体制裁。

对于个人隐私。出于不同的文化背景、道德基础和价值观的学者们对隐私权概念的阐释必然是千差万别的。在信息时代，隐私权又被赋予了新的内容，一方面它是公民的一项重要权利，另一方面它又是一种可流动的个人信息。于是，信息时代人们多样的利益需求就使得公开政府信息与保护公民隐私都成为必须的制度。因而。笔者认为，一般给付之诉中停止作为之诉的原告应定义为：为阻止因行政主体向第三方公开与其有关的秘密信息(商业秘密、个人隐私)侵犯其自身合法权益而起诉的公民、法人和其他组织。此类诉讼原告的认定，应与上述撤销之诉相同。

2、义务之诉的原告。

义务之诉，是指原告请求法院判决被告作出其拒绝作出或停止作出的(通常是授益性的)行政行为的诉。从类型上看，义务之诉是一种请求作出一个行政行为的给付之诉，因此也被称为特别给付之诉。义务之诉中，原告只能主张属于他自己的权利。这包括两个方面：其一，原告参与了公权力行为(仅包括拒绝和停止作为)的过程，即原告必须是参与到公权力行为程序中的申请人；其二，这项权利符合法律对于原告权利的涵摄保护(包括法律的直接规定和间接意旨)。义务之诉的原告一般要求行政机关作出具体的、具有法律效果的行政行为。在信息公开之诉中，义务之诉针对的主要是依申请的政府信息公开事项。对于申请公开政府信息引起的诉讼，更具有主观诉讼的特征，更重在保护当事人的合法权益。因此。对于其原告资格的认定与前文所述撤销诉讼不应有别。

(三)确认之诉的原告。

确认之诉，是指原告要求法院确认行政行为的合法性、效力以及行政法律关系是否存在的诉讼类型。而法律关系概念本身具有开放性和多样性；因此，确认之诉被认为是所有诉讼种类中最为棘手的。实践中，确认之诉对其他诉讼种类而言是辅助性和补充性的。

为了防止将法院有悖其本来职能地变成法律问题的咨询部门或鉴定部门，仅当原告对于“尽快确认”具有某种“正当利益”时，才能要求确认一个法律关系存在与否。“尽快确认”的前提是确认利益恰好取决于判决的时点，因而确认是刻不容缓的。例如，行政机关的政府信息公开行为如果不确认违法或者无效的情况下。将会对商业秘密、隐私权等权利人或者第三方造成进一步损失的情况下，商业秘密、隐私权等权利人或者第三方具有确认诉讼的原告资格。“正当利益”是一个动态概念，在不同的时代、不同的法治背景下有不同涵义。法院对正当利益进行衡量时，要综合理性考量、一般法律原则、具体的法律基础以及应当保护的价值等方面进行考虑。同时，受法律保护的利益必须恰好相对于被告，并能通过所请求的法院确认获得保证或促进。综上，信息公开中确认之诉的原告应认定为：对于“需要尽快确认政府信息公开行为合法性、效力及该行政法律关系是否存在”具有某种正当利益的公民、法人或其他组织。此外，法院在无法作出撤销判决、给付判决或者课以义务判决的情况下，得作出确认判决，此时，对原告资格的要求实际上与上述撤销之诉相同。

最后，需要强调的是，通过诉讼类型来认定信息公开诉讼的原告资格，固然可以使问题具体化、便于操作，但是在实践中需注意以下两个问题：首先，各种诉讼类型都是从不同角度对若干个行政争议进行的抽象，并且各种类型之间也有交叉，因此在某一具体争议中认定原告资格时，不能一开始就局限在一定的诉讼类型里考虑，而是应结合具体案件作综合判断；其次，对诉讼类型的选择具有高度的技术性，起诉人在诉讼中，对诉讼类型选择上的错误并不能导致其失去原告资格，法院应及时提醒或依职权做出调整。

注释：

①王万华，行政诉讼原告资格，行政法学研究，1997年第02期，

②章志远，信息公开诉讼运作规则研究，苏州大学学报，2006年第03期，

③夏勇，人权概念的起源，中国政法大学出版社2001年版，第50页，

④沈岿，行政诉讼原告资格——司法裁量的空间与限度，法治政府网，http：//law.china.cn／thesis／tx/2008-01／05／content_1991216.htm

⑤[德]弗里德赫尔穆·胡芬，莫光华译，行政诉讼法，(第一版)，法律出版社2003年版，第211页。

⑥王名扬，法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第679页，

⑦无论是理论上还是实践中，对“法律上的利害关系”的理解均存在分歧。这种分歧的根潭在于《若干解释》第12条规定的“法律上的利害关系”，究竟是“法律上保护的利害关系”，还是“法律上应当保护的利害关系”。笔者认为，无论从世界范围内行政诉讼原告资格的发展趋势，还是从我国法制尚不健全以及我国行政诉讼的发展趋势来看，《若干解释》第12条所规定的。法律上的利害关系”应当理解为“法律上应当保护的利害关系，”

⑧刘飞，行政诉讼类型制度探析，法学，2004年第03期，

⑨朱芒，开放型政府的法律理念和实践(下)——日本的信息公开制度，环球法律评论，2002年冬季刊，

⑩参见Freedom of information Guide,2002年5月，

⑾同前引8，

⑿同前引5，第318-319，