不动产登记信息承载之权利

摘要：不动产登记信息上承载了不动产权利人的财产权及隐私权等民事权利。在查询制度的具体设计上，我国采取有限公开原则，限定查询主体、确定利害关系人范围。但由于现行法在规范层面对不动产登记信息承载的权利以及对不动产登记信息的查询权缺乏有效协调，未能依据不同的查询前提区别设置查询条件，实践中出现了因隐私权的过度保护导致查询权无法正常行使，而查询权的过度行使则导致不动产权利人的财产权、隐私权受到侵犯的案件。因此，不动产登记信息的公开模式需要进一步细化；将登记信息类型化保护，有助于查询制度更加完善，查询权更好地行使。

关键词：不动产登记信息，查询权，财产权，隐私权，类型化

中图分类号：D923.2 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）10-0056-63 收稿日期：2016-09-05

1 问题的提出

我国《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）及《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）从查询主体、查询内容、查询流程等方面对不动产登记信息查询制度作了原则性规定，对登记信息查询行为的规范化起到了一定的积极作用。但2015年首例利害关系人要求以姓名查房案的胜诉，使现行法对不动产登记信息查询权的理解、查询权与其他权利的关系、不动产登记信息所负载的权利及与登记信息查询权之间的权利协调，甚至不动产登记信息查询与“反腐败”的关系等问题引起广泛关注。

该案中，原告刘磊是其父刘大海的独子，刘磊10岁时其父母离异，刘磊随母亲生活；刘大海一直单身，2014年5月突发脑出血去世，临终未留遗嘱。因刘大海的父母早已去世，刘磊就成为其财产的惟一法定继承人。为了顺利继承遗产，刘磊需要查明父亲名下的房产状况。在准备好刘大海及刘磊本人出生证、家庭户籍资料、父母亲已离婚证明文件、财产分割证明及爷爷、奶奶和父亲的死亡证明材料、继承公证书后，刘磊向南京市住建委下辖的南京市房产局档案馆申请查询父亲名下房产信息，以便依法继承父亲遗产。但档案馆以“房屋信息是个人隐私或商业秘密，按照市住建委的要求，房产登记人名下的房产资料，他人不得仅以权利人姓名或名称为条件进行查询”为由，认为只有持公安局或检察院、法院的相关法律文书，才能查询刘大海的不动产登记信息。无奈，刘磊诉至南京市鼓楼区人民法院。南京市鼓楼区人民法院经审理认为，刘磊作为第一顺位继承人与其父名下登记的房产存在利害关系，享有查询刘大海名下房屋登记信息的主体资格；且房屋登记信息查询条件的设置不应限制查询人获取信息的权利，在无法提供房屋坐落、权属证书编号等检索条件的客观不能情况下，南京市住建委应依法履行提供刘大海名下房屋登记信息的法定职责。

该案突破了《房地产登记技术规程》第6.1.4条中规定的不得以姓名为查询条件提供权利人名下房产登记信息的限制，明确了利害关系人可仅以人名查询房屋登记信息。那么，如何妥当协调不动产登记信息查询与不动产权利人财产隐私权保护之间的关系？不动产信息查询的法律边界如何界定？这些问题均有待研究。

2 不动产登记信息及其承载的权利

2.1 不动产登记信息的界定及构成

在规范层面，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产的自然状况、权利人及其上所承载的权利义务负担与变动记载造册。所谓不动产登记信息（或称不动产登记资料），根据《实施细则》第九十四条的规定，是指不动产登记机构在登记过程中形成和收集到的一系列文字、图件、电子信息等资料，既包括不动产登记簿等登记结果，也包括不动产登记原始资料。在《物权法》和《暂行条例》颁布前，《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》也对这两类登记信息进行了区分，并制定了不同的适用规则。

在性质上，不动产登记信息是由行政机关依法履行登记职责获取，并以电子或纸质介质记录、保存的信息，符合《政府信息公开条例》第二条的规定，属于政府信息所界定的范畴。政府信息的公开方式因其记载内容而不同，包括涉及公众利益信息的主动公开，根据生产、生活需要依申请公开的信息以及涉及个人隐私等需要保密的豁免公开信息。因信息所记载的内容不同，不动产登记信息在公开程度上亦有所区别。以不动产登记簿为代表的不动产登记结果主要记载不动产的客观状态，如不动产权利人的姓名或名称、不动产坐落、面积、用途、权利类型等，其是物权归属的依据和表彰，应属于依申请而公开的不动产登记资料。不动产登记原始资料因涉及申请人的基本情况、证明材料、不动产取得价格等信息，该类信息构成登记权利人的个人隐私或企业商业秘密，应属于豁免公开的政府信息，只有权利人及其授权之人、有关国家机关才能查询上述信息，《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》也针对不同的主体规定了不同的查询内容。

2.2 不动产登记信息承载的权利

从功能角度而言，不动产登记信息自身承担着多重含义和意义。以自然人不动产登记信息为例，一方面，其作为政府信息具有一定的公示功能，应在不动产交易等社会活动或者司法执法实践中为当事人及有关国家机关提供参考数据；另一方面，不动产登记原始资料及其他属于自然人特征的信息属于个人隐私，反映了登记主体不动产财产的真实情况，应受法律保护。在不同功能指引下，权利人不动产登记信息所承载的权利亦是多样的、并存的且互有交锋。

2.2.1 财产权

财产权，是指与人身权相对的，以财产利益为内容以及原则上具有可转让性的一种民事权利，既包括有体物也包括如知识产权等无体物，是一种较为抽象的概念。此处所涉及的财产权，主要是指不动产登记权利人对其不动产所享有的所有权、他物权等民事权利，具有排他性、绝对性。

根据《暂行条例》第二条第二款、第三条、第五条的规定，凡涉及土地、房屋等不动产上的土地承包经营权、建筑物所有权、宅基地使用权、不动产抵押权等权利信息，以及这些不动产因交易、继承等行为发生的物权变动、查封等权属变更信息，均需依法登记。以上自然人、法人的不动产登记信息记载了权利人及其不动产权利得丧变更的客观状态，反映了不动产权利人财产信息的归属和变动情况，承载了其重要的不动产财产权利。民事主体的合法财产神圣不可侵犯，尊重不动产登记信息亦是对权利人财产权的保护。

2.2.2 隐私权

隐私权，是指私人生活安宁保持不受他人非法干扰的状态，私人信息、秘密不受他人非法搜集、刺探和公开等的权利。根据《实施细则》第九条、第二十六条第一款、第九十四条第二款的规定，除不动产登记簿上公示的权利人姓名或名称、不动产坐落等信息外，不动产登记信息还包括权利人的个人身份材料、登记申请书、该不动产的权属来源等内容。无论是不动产登记原始资料中涉及的申请人个人信息，还是登记权利主体的不动产财产情况，都不是日常不动产交易行为中必须获取的信息，属于个人隐私范畴，应予以尊重和保护。权利人所申请的登记行为只是将其不动产得丧变更的事实予以登记，并非是对其财产隐私的披露，更没有当然地授权登记机构予以披露。因此，承载着财产权的不动产登记信息也承载了权利人的隐私权。

财产权、隐私权系不动产登记信息上所承载的两项主要权利，保护不动产登记信息可以归为对这两项权利的保护，任何未经本人许可或者未按法定程序查询权利人不动产信息的行为都可能造成对其权利的损害。

3 不动产登记信息上的权利冲突

现实生活中，围绕民事主体不动产登记信息产生的纠纷，大多系因查询权无法正常行使或者行使查询权过度所致。目前，国外对于登记结果的查询方式主要有两种模式：完全公开模式与有限公开模式。前者对查询主体不设限制，任何人对登记簿的任何内容都可以自由阅读、复制、摘录，或者向登记机构提出查阅请求，采此模式的有俄罗斯、英国、新西兰、爱尔兰、我国香港地区等国家和地区，如俄罗斯《不动产权利及其法律行为登记法》第七条第一款即规定任何人都能对不动产登记簿提出查询申请，且其信息都可以被查询。有限公开模式的查询则以利害关系为限，无利害关系之人不得查询登记簿，采此模式的包括德国和我国台湾地区等国家和地区，如德国《土地登记条例》第十二条第一款规定，任何合法利益的人都有权查阅土地登记簿。两种公开模式各有利弊，完全公开为民众查询登记信息提供了最大程度的便利，但不能有效控制权利人的不动产信息被传播的路径；而有限公开则通过登记机构筛选的方式将查询人限定在一定范围之内，有效保护了权利人的登记信息，但其弊端则在于登记机构只能对申请查询人的资格进行形式审查，不能实质性地判断是否存在利害关系。因此，采取何种公开模式，如何更好地协调查询权与财产权、隐私权之间的关系显得尤为重要。实践中，不动产登记信息的权利冲突主要表现为隐私权的过度保护导致查询权无法正常行使，以及查询权的过度行使导致权利人的财产隐私权受到侵犯。

3.1 查询权的过度行使

3.1.1 不动产登记信息的查询权

为了彰显不动产登记信息的公示功能，现行法赋予了当事人查询不动产信息的权利。查询权，是法律赋予权利人、利害关系人以及国家机关依法定程序，了解不动产权利状况的一项权利。因其查询对象为政府信息，而记载的内容又是不涉及社会公共利益的私人财产信息，因此查询权应被界定为以公法权利为主兼具私法权利特征的信息知情权。《物权法》第十八条规定，权利人、利害关系人有权查询不动产登记信息，登记机构有义务提供相关资料。《暂行条例》第二十七条、《实施细则》第九十七条、《不动产登记操作规范（试行）》第20.1条进一步赋予了权利人、利害关系人及国家机关查询不动产登记信息的权利。上述规范条款明确肯定了两类主体享有查询权：一是民事主体，即权利人本人、利害关系人；二是有关国家机关，《实施细则》第九十七条第五款规定，法院、检察院等国家机关可以查询与处理事项有关的不动产登记信息。此外，为了给未来法律的规定预留空间，《实施细则》第九十七条第六款规定，其他国家机关需按本条的规定依法查询不动产登记信息。《不动产登记操作规范（试行）》第20.1条则是以“法律、行政法规规定的其他情形”做兜底性规定，比《实施细则》更具有灵活性、开放性。这两类查询主体中，前者是私法中的民事主体，后者是依法履行公权力的公法主体。

3.1.2 不动产登记的功能与查询权的行使

在物权法上，公示功能是不动产登记的重要功能。该功能是指将不动产所承载的权利得丧变更的事实向社会公开，以标示不动产的流转状况。公示功能的目的在于维护不动产交易“动的安全”，以公开交易时必要信息的方式来保护不动产权利人及善意第三人的合法权益。就不动产交易而言，查询登记信息的基本功能在于促进交易信息在交易双方间的流通并降低交易成本，使得与不动产存在交易或其他潜在利害关系之人能有效了解不动产的权属状况，并避免因信息不对称而遭到不利益。因不动产的高价值属性、信息流通不畅造成的交易损失过高，才有必要在政府主导下进行登记，并由登记机构向交易者提供查询服务。但这并不能掩盖不动产登记信息查询实为私人之间交易行为的组成部分、交易的核心是特定的不动产这一行为性质。不动产登记信息查询原则上属于当事人之间的一种私行为，只不过需要借助于政府的登记机构提供服务。同时，权利人和利害关系人只能将查询获得的不动产登记信息用于特定目的，如果擅自泄露、公开登记信息，则构成对他人隐私权等民事权利的侵犯。在便利民众查询不动产登记信息的同时，也要防范查询权过度行使带来的法律风险。

不动产登记制度具有整合不动产登记信息，协调不动产登记机构登记职能的作用，但不具有反腐、窥探不动产权利人财产状况的溢出功能。《暂行条例》出台后，仍有部分民众期待通过查询不动产信息的方式为反腐反贪工作提供帮助；还有人基于好奇、探秘等心理试图以各种途径去了解他人的不动产信息；而个别不动产登记机构工作人员将自身查询权与工作职责混淆，出现泄漏他人登记信息的情况。如2016年3月14日，某关注娱乐新闻的微信公众号发文曝光了演员范冰冰、李晨二人“在青岛购置近千万豪宅”的消息，随后还有网友晒出房屋产权信息图片，显示了该房产的房屋产权编号、产权价值等信息。事后证实，该不动产登记信息泄漏是因青岛市国土资源和房屋管理局的工作人员擅自查询当事人购房信息并发送到其个人微信亲友群导致的。尽管有观点认为，官员、明星等公众人物由于其身份特殊性，应对隐私权保护范围作出一定“让渡”，但无论我国是否已经对“公众人物”这一名词做出具体定义，也无论某人从事何种职业，只要是无关社会公共利益的隐私都应受到保护。我国不动产统一登记制度设立的初衷是整合行政机关职责、建立全国统一的不动产信息档案、方便各地区各部门间的信息共享，而非反腐或者满足部分民众的窥探、猎奇心理。因此，需对查询权的主体、查询目的、程序、行使方式等制定明确可行的依据，防止查询权的过度行使侵犯他人的隐私权。

3.2 隐私权的过度保护

为了保护权利人的隐私权，防止不动产登记权利人财产信息泄露和不当使用，我国制定了较为严密、详细的不动产登记信息查询规则，如《暂行条例》第二十八条限定了查询目的；《实施细则》第九十八条、《房屋权属登记信息查询暂行办法》第十一条等设置了查询时所需提交的材料，特别是要求查询人提供房屋坐落或权属证书编号，在实操层面与此相呼应的是《房地产登记技术规程条文说明》第6.1.4条，其强调“本条从保护所有权人隐私权的角度，规定了登记资料不能仅以权利人姓名或名称为条件进行查询”的限制，意即禁止“以人查房”情形的出现。可见，我国立法机关和行政机关已经认识到不动产登记信息上承载的个人隐私不能因查询行为被侵犯。所以，《暂行条例》明确规定，查询不动产登记信息需要具备三个要件：一是具备主体资格。只有不动产的权利人、利害关系人，以及有关国家机关可以依照法定流程及职权查询信息，其他主体不能获得不动产登记信息。二是申请材料合格。查询人需依照法提交申请书、个人身份材料等信息，并具有合理的查询目的。三是查询依据合法。我国不动产登记簿是以不动产单元为基本单位进行登记的，每个不动产单元都有唯一的编码，只有持有该不动产的证书编号、编码或是房屋坐落的任一信息方可查询登记信息。我国现行法的这种做法，在立法例上属于有限公开查询模式，而异于完全公开查询模式。有限公开查询将查询人限定在一定主体范围之内，对于维护交易安全，保护不动产权利人的权利大有助益；也方便登记机构依法行政，避免不动产登记信息的泄露与滥用。但这种有限查询规则，是否有过度保护隐私权之嫌？

3.2.1 对查询主体的范围限定是否属于过度保护隐私权

当查询主体为民事主体时，享有查询权之人即权利人本人和利害关系人。这里的“权利人”，应指在不动产登记簿上记载的不动产物权人，包括不动产所有权人、他物权人，而不包括债权人。利害关系人，则指与被登记的不动产存在利害关系的主体，而非任意第三人或者仅与权利人存在利害关系的主体。至于那些不涉及不动产交易之人，与不动产权利无利害关系之人，无必要知悉权利人的不动产登记信息，亦无必要赋予其查询权利。不动产登记簿的公开，是相对于利害关系人而言的公开，而非针对社会大众；基于交易安全的必要，与交易无关之人，自然也不应知悉他人不动产信息。因此，现行法规定的有限公开原则符合物权法的公示原则，应是在不动产登记信息查询的现实需求与不动产登记信息的保护之间所形成的较合理的平衡支点。

3.2.2 利害关系人的主体范围限定是否周延

何为“利害关系人”？《暂行条例》未明确规定，理论与实践中对此争议较大，有人认为利害关系人应限定在与不动产具有法律上的利害关系的主体，如不动产交易相对人、与权利人存在法律纠纷的主体；也有人认为利害关系人还应包括与不动产具有事实上的利害关系的主体，即潜在交易相对人，权利人陷入破产后的所有债权人也与不动产存在间接利害关系。对此，《实施细则》第九十七条第四款规定，“因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况”。可见，实定法层面的利害关系人，包括交易当事人及与登记权利人发生其他有关该不动产法律纠纷之人。但实践中，由于不动产登记机构很难对利害关系人进行有效判断，只能在形式上审查申请人是否是利害关系人，意即申请人只要能提供与不动产登记事项存在法律上的利害关系证明材料，就可认定其系利害关系人。

那么，《实施细则》限定的利害关系人的主体范围是否周延？如果基于不动产登记功能的考量，依据《实施细则》第九十七条第四款的规定，对“利害关系人”的范围进行限缩解释，将其限定于具有法律上的利害关系，则不能灵活应对复杂的社会生活以及多样的查询需求，从而可能导致权利人以外的与不动产权利存在利害关系之人无法查询获悉相关的不动产登记信息，进而损害其合法权益，不利于交易发展。以不动产交易为例，尚未确定交易意向的潜在利害关系人，已经发出要约尚未承诺形成债权交易合同的缔约过程中的当事人等，均难以证明其与不动产存在利害关系，进而不能被纳入利害关系人之内，其只能在取得权利人的同意后才能查询，这不仅增加了权利人与潜在利害关系人的交易成本负担，也未能真正发挥不动产登记信息应有的功能。因此，《实施细则》第九十七条除了列举“不动产交易、继承、诉讼”三种常见情况以外，还规定了“等涉及的利害关系人”的概括规定，进而为扩张“利害关系人”的范围预留法律空间。可见，无论立法还是司法层面，如何更好地诠释与适用“利害关系人”，避免以保护隐私权为由，将“利害关系人”排除在查询主体范围之内，尚需在不动产查询的实操层面深入研究。

另须讨论的是：不动产权利人的近亲属是否是利害关系人？有的地方法规，如《广州市妇女权益保障规定》第二十三条第一款规定，“夫妻一方持身份证、户口本和结婚证等证明夫妻关系的有效证件，可以向工商行政管理部门、房地产行政管理部门、车辆管理部门等机构申请查询另一方的财产状况，有关行政管理部门或者单位应当受理，并且为其出具相应的书面材料” 。该地方规定，赋予了配偶的查询权。那么，与不动产权利人之间存在利害关系的近亲属，尤其是一等血亲姻亲的近亲属，如父母、配偶、子女是否属于利害关系人？有学者持否定态度。该地方法规的规定违反了遵循法律效力位阶的原则，《物权法》《暂行条例》《实施细则》并未将近亲属纳入利害关系人的范围，该规定实际上扩大了利害关系人的范围。近亲属是基于血缘、婚姻关系产生的身份类别，不一定必然与权利人的不动产财产存在法律上的利害关系。任何人均应尊重不动产权利人登记信息上负载的权利，近亲属也只能与不动产权利存在利害关系之场合，才享有查询的权利。因此，现行法对于利害关系人范围的规定符合实际需求，既满足了有查询必要之人获取不动产登记信息之权利，又将与不动产不存在任何利害关系之人排除在查询范围之外。

此外，申请材料合格、查询依据合格，此两要件应与查询主体适格是相呼应的，即主体适格的查询目的自然是由交易、继承或其他法律纠纷引起，有相应的证明材料；查询时也当然地以特定不动产为查询对象，而非“以人查房”。

综上，对隐私的过度保护会限制不动产登记信息查询权的行使，影响登记制度功能的彰显；过于强调查询权，则会给不动产权利人的财产私密造成侵扰。无论是查询权还是财产隐私权，都需要明确权利界限，以合法适当的方式予以保护协调。

4 结语

随着《不动产登记操作规范（试行）》的颁布，我国的不动产登记制度愈加完善，查询制度作为登记制度的重要组成部分也在日趋成熟。但应当看到，我国现行的不动产登记查询制度在对不同类别的不动产登记信息进行类型化查询与保护方面尚存需要进一步细化与周延之处。一方面，物权的公示原则，需要对不动产登记簿记载的信息予以适度公开；另一方面，更要防止利用不动产登记簿公开扰乱甚至侵害不动产权利人的财产隐私权。协调好查询权与不动产登记信息承载的财产隐私权之间的关系，是更好发挥不动产登记制度功效的重要举措。

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作者简介：

马冉，南开大学法学院民商法专业研究生，研究方向为不动产登记。