盐法的博弈

鲍 静

摘要:一个国家的税收是财政收入的主要来源,无论是对政府还是对百姓来说,税收都是关系国计民生的一个重要组成部分。从其中一个小小的盐法变化就能窥探出许多发人深省的税收思想,从盐税思想的历史发展角度出发,通过古今对比来解读各个时期征收盐税所带来的影响,对目前中国的税制改革尤其是资源税改革有着十分重要的借鉴意义。

关键词:二八定律;长尾定律;盐法;鲍郎盐场;资源税改革

中图分类号:DF413文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0091-02

一、经济学两大定律与小税目的重要性

1.二八定律的基本原理。经济学中有两个很著名的定律——二八定律、长尾定律,其中二八定律是19世纪末20世纪初意大利经济学家巴莱多发明的,它要求管理者在工作中不能“胡子眉毛一把抓”,而是要抓关键人员、关键环节、关键用户、关键项目、关键岗位。

2.长尾定律的基本原理。长尾定律由美国人克里斯·安德森提出,该理论认为,由于成本和效率的因素,过去人们只能关注重要的人或重要的事,如果用正态分布曲线来描绘人或事,人们只能关注曲线的“头部”,而将处于曲线“尾部”、需要更多的精力和成本才能关注到的大多数人或事忽略。

3.定律揭示的问题。这两个理论已在管理学、营销学等经济学分支中得到了充分验证,笔者认为在税收学这个经济学分支中,它们也有可鉴之处。中国的税种中,间接税占了大部分,增值税、消费税、营业税是三大主要税种,其次是一些直接税。资源税虽然是一个小税种,但也能够增加国家财政收入,就像一条长尾,“小身材也有大味道”。基于盐税这一子目非常有代表性,以下就它的历史以及发展做一个阐述。

二、盐法的历史

(一)对盐法发展过程的梳理

众所周知,食盐由于它不具有选择替代效应,被排斥在商品市场自由供销的关系之外,形成了食盐专卖。但是,食盐不是一直采取专卖政策的,追溯历史长河,食盐的课税方式主要有垄断型和自营型两种,其中以垄断型为代表的朝代主要有:春秋、汉朝、北宋等;以自营型为代表的有唐朝、明朝、清朝等[1],其中最具有代表性的盐法改革则发生在汉代、清代以及近代。

(二)对汉代、清代、近代盐法政策的进一步解析

1.汉代主要的盐课思想。西汉前期采取的是“盐铁自由经营”,到西汉中期,由于政治、军事及财政上的需要,才实行专卖制度[5]。到了东汉时期,煮盐这类手工艺允许民间私营。但是,不管政府采取何种形式,其都要对盐民进行管理,汉代就有强化盐铁立法、设立各级盐铁管理机构以充国库。专卖制最大的优点就是能增加财政收入,公元前195年,汉高祖刘邦封侄刘濞为吴王,刘濞“则招致天下亡命者益铸钱,煮海水为盐”,这两项收入使“国用富饶”(见《史记·吴王濞列传》),盐铁专卖更是汉武帝文治武功的经济基础,战乱时为其雪中送炭。

2.清代主要的盐课思想。清代的盐政改革有自己的特点,出于对盐税征收的担心及管理上的方便,实行了严格的盐区管理体制,统治者可以在不同的区域实施不同的政策,特别是地区性价格垄断,可以最大限度的攫取盐利[3]。因为需求弹性很小,提高价格以便从中取得收入的方法不会引起消费量的大幅下降,这就导致清代的官盐价格普遍高于其本身的价值,利益的诱导致使走私问题不可避免。

3.近代主要的盐课思想。民国以后,盐税在国家财政收入中所占比重不断提高,并呈现出逐渐超过天赋收入的发展趋势,导致对盐政改革十分重视。当时主要的争论点在于盐的专卖制度,而张謇认为应该实行一种民制、官收、商运、民卖的不完全专卖制[4],其改革的目标是:减轻和划一盐价,改良盐制,按质论价,去除私盐,增加税收。

三、盐课与民生——盐场的沉重税负

首先,以国民政府时期各地的盐税负担来说,1928年1月,宋子文出任财政部长,以各种名目和手段直接或间接提高盐税,使盐税平均占各年税收总额的31%左右。盐税虽不直接向食用者征收,但寓税于价,政府的盐税收人都间接来自于广大民众,因此加税的结果必然增加民众负担。以1928年为例,每担盐的全国平均税率已增至7.62元,盐税总数平均占盐的零售价格总额的3/4,有些地区,如扬子岸人民所负担的盐税税额比例更高达90%左右[6]。征收如此重的盐税,加之各种名目的附加费用,使得当时的贫困人群成为了沉重的负税人。其次,以我的家乡“海盐”来说,其因靠海,古时候有许多盐场而得名,其中最著名的当数“鲍郎盐场”。历代盐民要缴纳的盐课十分沉重,据明代《海盐县图经》记载,1 007名盐丁,每年要缴纳3 653引食盐,一引为400斤,折合今制共146万多斤,即平均每个盐丁交纳1 400多斤[7]。因此,平常年景盐民都无法温饱,碰到连绵风雨或海堤崩溃等灾害,盐民就无法生存。元朝时马可·波罗曾写下“第一为盐课,收入甚巨,每年收入总数合金八十秃满(‘秃满意为‘万)”,可见盐课的重要性。到了民国时期,官盐价格与成本价十分的接近,盐民利益微薄,民国12年时,两者价格相等,都是1.5元/担,加之当时私盐泛滥、豪强盐警勾结,盐民暴乱不断,财政收入很不稳定。

四、从资源税改革看盐税的发展前景

(一)资源税改革概述

1.资源税发展过程以及存在的问题。资源税在中国的发展经历了两个阶段:1984年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等三种矿产品超过12%“栅栏收益率”的部分征税,体现对资源的级差调节;1994年第二代资源税,实行普遍征收、级差调节的原则,对所列举的七种资源品不论盈利与否都征税,一矿一率。现行的资源税制度暴露不少问题:征税范围小,实际税负低;资源税收入少,对资源环境的保护作用不大;资源税税额明显偏低,地方规费明显偏高;资源税的收入分配体制不合理,所以急需进行改革。

2.改革的总体方向。资源税总体的改革思路是提高税负,增强资源税的调控力度,使资源开采的外部成本内部化,将资源开采与生态补偿、环境保护有机结合,促进资源开采的合理有序,建立健全资源开发补偿机制,维持经济社会的可持续发展[2]。

(二)资源税改革过程中对盐税的改革

1.1994年,国家对税制进行了重大改革,将盐税改为统一征收增值税和资源税,价外税改为价内税,由盐场(厂)缴纳,这样盐的总体税负水平大幅上升,制盐行业整体税负水平明显偏高。

2.财政部、国家税务总局日前又联合下发《关于调整工业盐和食用盐增值税税率的通知》(财税[2007]101号),自2007年9月1日起,盐(指主体化学成分为氯化钠的工业盐和食用盐,包括海盐、井矿盐和湖盐)适用增值税税率由现行的17%统一调整为13%。

3.2007年2月1日起调整盐业资源税适用税额标准。其中,北方海盐资源税暂减按每吨15元征收;南方海盐、湖盐、井矿盐资源税暂减按每吨10元征收;液体盐资源税暂减按每吨2元征收;通过提取地下天然卤水晒制的海盐和生产的井矿盐,其资源税仍分别按每吨20元和12元征收。目前固体盐、液体盐等都是资源税的征税范畴,有适当的税率,从量征收,一定程度上减轻了税负,但是运转不畅的盐业体制和现行税赋不协调的现状,让企业很难从盐税新政获得财力支持。

4.2008年12月19日,根据国务院的决定,财政部、国家税务总局发出《关于金属矿、非金属矿采选产品增值税税率的通知》。通知规定,自2009年1月1日起,金属矿采选产品、非金属矿采选产品的增值税税率从13%恢复到17%,食用盐仍然适用13%的税率。

(三)治理办法

1.中国政府对盐的征税采取的是过度干预方式,即本该选择市场交易方式,却选择了行政管制方式,将食盐这一私人产品纳入公共产品范畴,致使市场交易方式与政府交易方式错位,从而引发食盐专营制度中的政企不分、寻租泛滥、效益失衡、行政垄断、整合艰难等诸多弊端。食盐的专营决定了其价格高企,导致食盐利润的空间很大,许多人为暴利铤而走险。盐业公司内部执法犯法倒卖“私盐”现象屡禁不止,私盐贩子与盐业系统内部人员勾结贩私盐的事件也屡见不鲜。所以,将私人产品交还市场,取消食盐专营制度或许会成为政府的一个备选答案。

2.如果继续采取政府专管专营方式,那么可以通过政策优惠扶持制盐企业,使它从高产微利发展为产利平衡:如加大税收优惠政策的支持,出台适用于制盐企业的减免税政策;增加制盐企业可抵扣的进项税额;通过退税政策,促进国内外企业的公平竞争;对于企业自身,应该要搞好合理规划,综合利用资源,实现规模效应,同时也要保护环境。

五、盐税征收的启示

不管是专卖还是私营,一方面,盐课的征收会增加财政收入,因为盐是我们的生活必需品,需求弹性非常小,所以可以采取提高价格的方式进行销售,而成本则可以根据政策尽量压低,虽然这种方法引起了许多社会问题,但还是为财政作出了一定的贡献。另一方面,虽然财政收入有新的增长,但是并不会达到国家所期望的那样,因为政府监管能力不足、官民商皆以盐为利、缺少体制上的根本性变革。目前盐业尚属于困难行业,国家还应在产业结构调整中解决长期以来盐业税赋过重的问题,对原盐生产企业遭遇自然灾害造成的重大损失或是歉收严重的年份给予减免部分或是全部的盐业专款,以扶持企业走出困境。同时,企业要积极优化产业结构,大力推进技术创新,特别要突出社会和谐发展主题,通过调增职工工资标准及福利待遇等渠道来增加生产成本、减少利润、降低企业所得税负担,实现盐税下调带来的最大实惠,逐步缓解收入分配不公,从而促进国家、企业和职工三者和谐发展。

参考文献:

[1]编写组.中国古代税收思想史[M].北京:中国财政经济出版社,2007.

[2]何中军.资源税征管的思考[J].松州,2008,(3).

[3]倪玉平.清代两淮盐政改革[M].福州:福建人民出版社,2006.

[4]夏国祥.近代中国税制改革思想研究[M].上海:上海财经大学出版社,2006.

[5]朱德贵.汉简与财政管理新政[M].北京:中国财政经济出版社,2006.

[6]张立杰.南京国民政府时期的盐政与民生[J].历史教学,2007,(8).

[7]鲍翔麟.鲍郎盐场[R].海盐县南北湖风景区管理委员会旅游文化研究室,2008.

[责任编辑陈丹丹]