日本已生效EPA中农产品开放度分析

李明权 韩春花

内容提要：近年来日本积极推进EPA战略，取得了一定成效。本文以农产品问题为对象，阐述了日本推进EPA战略进程中处理农业问题的基本立场，并通过比较的方法对日本已生效EPA中农产品开放的总体程度和具体形式进行了实证分析。在日本已生效的EPA中，不仅农产品的开放度明显比工业品低，而且对农产品中的敏感产品几乎都采用了例外处理的方式。日本在推进EPA时对农产品开放问题是比较谨慎和保守的。

关键词：EPA农产品开放度原则措施

从20世纪90年代起，在世界贸易组织(WTO)多哈发展议程(DDA)谈判步履艰难、欧盟等区域经济一体化组织蓬勃发展的背景下，日本的通商战略也由原先的“WTO至上主义”转变为“WT0与EPA(I)并进”的多层次通商政策。据此，日本于2002年率先与新加坡签署了EPA，从此拉开了日本参与“世界EPA大战”的序幕。至2009年6月，日本已签署了11个EPA，其中9个已经生效。

日本在推进EPA战略时，无法避开农业问题。在日本，农户的生产经营规模较小且分布零散、农业劳动力日趋老龄化，种种问题导致农产品的比较劣势日益明显，特别是大米等主要农产品不得不依靠政府的保护政策。据WTO资料显示，2006年日本的简单平均关税率为28.4％，明显高于美国、欧盟等发达国家。但是如果废除现行的农产品关税，日本农业将受到重大冲击。因此，日本对农业开放问题一直持慎重态度，农产品问题也就长期成为日本进行WTO及EPA谈判的绊脚石。

那么，在日本已生效的EPA中，日本是如何处理农产品问题的呢?本文将对此进行全面细致的分析，以期有助于衡量日本EPA中的农产品开放度(以自由化率即通过废除或降低关税等方式被纳入到自由化进程的农产品种类数所占的比重为衡量标准，下文所提工业品开放度亦同理)，也希望有助于中国重新思考东北亚区域制度性合作的模式。

一日本推进EPA的现状

至今，日本已经同15个国家和地区围绕EPA进行过实质性谈判，共签署协定11个。其中，已生效的有9个，对象分别是新加坡、墨西哥、马来西亚、智利、泰国、印度尼西亚、文莱、东盟和菲律宾。已签署而未生效的有2个，对象是越南和瑞士。此外，与印度和澳大利亚的EPA谈判正在进行，与韩国和海湾阿拉伯国家合作委员会(GCC)的谈判则暂被中断。(参见表1)除了这些已经达成协议或纳入谈判议程的EPA，日本还同中韩、加拿大、南非、秘鲁、美国和欧盟等国家和地区就EPA的相关事宜进行研究。

从其谈判对象的地理位置来看，迄今为止，日本积极推进EPA战略的目光主要投向了非洲以外的各大洲，特别集中于东南亚地区。具体来看，日本不仅分别与马来西亚、泰国等东盟成员国家签署双边EPA，还与整个东盟组织签署EPA，推行“双轨”方式，可见日本EPA战略的主要目标是东南亚地区。从协定签署和生效的时间来看，日本已签署的11个EPA中，除与新加坡的协定以外，其他协定都是在2005－2008年间实现的，由此可见近年来日本对EPA的积极性空前高涨。

虽然日本的EPA战略已经取得了上述一系列成果，但是其谈判过程并不是一帆风顺的。特别是关于农产品开放问题，日本与各谈判对象的立场差距甚大，总是要经过多回合的艰难谈判后，双方才能达成一致。早在参与WTO的多哈谈判时，日本政府就以“各国农业应共存共荣”为基本理念，强调“农业的多功能作用(即除了生产农产品的基本功能以外，农业还具有保护环境、保持自然景观、防洪等多种功能)”，主张尽可能减少农产品贸易自由化对国内农业的冲击。虽然日本也有一些学者如马田启一、本间正义等认为农业保护政策弱化了日本在国际舞台上的交涉能力，主张加快农业改革步伐、积极推进农产品贸易的自由化进程，但是由于种种因素的阻碍，日本的农业改革进展缓慢，对农产品开放的保守态度也波及EPA。

二日本推进EPA时遵循的农产品开放原则

围绕EPA中的农业问题，日本农林水产省于2004年6月发表了《EPA／FTA谈判中处理农产品问题的基本方针》，提出五条基本原则，即确保进口农产品的安全性、对农业的多种功能作用给予充分关注、确保日本的粮食安全、不能对日本农业结构改革产生不利影响、对一些敏感产品采取灵活措施等。

为贯彻上述基本原则，该方针还提出了八项具体措施：(1)对于目前还在实行保护性政策的关税配额产品、进口配额产品、关税保护作用较大产品等农产品，因为直接采取废除关税的措施比较困难，应设为农产品开放的例外产品。(2)对于规定废除关税的农产品，应根据需要设置相应的缓冲期。(3)与协定对象之间应设置保障措施机制，允许进口方在进口产品增加给自身造成损失的时候提高关税。(4)注重分析自由化带来的各种不利影响，必要时采取应对措施。(5)为防止迂回进口，应确立切实可行的原产地规则。(6)减让关税的同时，应加强与协定对象的合作机制，要求对方在限制其对日直接出口无序性扩大方面给予积极配合。(7)要求协定对象废除其对日本农产品征收的关税，以增加日本农产品的出口。(8)有关国家之间应构筑包括食品卫生、动植物检疫措施在内的一系列体系，以确保食品的安全性。

由此可见，日本推进EPA战略时所坚持的农产品开放的基本方针是“该守的坚决守”、“不得已开放的分阶段开放”、“能够出口的积极出口”，并通过构筑一系列合作机制、最大限度地降低自由化对日本农业和国民饮食生活的冲击。总体上说，日本政府对农业开放还是比较谨慎的。

不仅是农业开放的基本原则和具体措施，从日本已签署的EPA对象也可以看出日本在农业开放问题上较为保守的一面。从表1可知，日本已签署EPA的对象具有以下两个特征：(1)协定对象几乎都是在日本农产品进口贸易中比重较小的经济体。所占比重最大的泰国也不过5.8％，印度尼西亚和马来西亚不足4％，来自除东盟以外的十个国家的农产品进口贸易所占比重总额仍不及20％。与这些农产品开放问题相关性不太大的经济体商讨签署EPA，日本可以在一定程度上从源头减少对本国农业的冲击。(2)协定对象都是发展中国家(瑞士除外)，急需日本对其进行大规模投资进而带动经济发展，日本正好以此作为交换条件要求降低本国农产品的开放程度。

三对日本已生效EPA中农产品开放度的分析

为了说明日本已生效EPA中农产品的开放程度，本文将分别对日本已生效EPA中的农产品和工业品的开放度以及不同种类农产品的开放度进行比较分析，以更加清晰地论证这一问题。需要说明的是，由于日新EPA实际上是不包括农产品开放问题的EPA(它只规定将继续对原WTO协商税率为零的428种农产品和暂定税率为零的58种农产品维持零关税，至于其他农产品则完全没有涉及)，而日本与文莱之间的农产品贸易规模微乎其微，可以认为考察这两个EPA对分析日本的农产品开放度没有多大的参考价值，因此本文仅对余下的七个已生效EPA

中的农产品开放问题进行考察。

(一)农产品与工业品的开放度比较

为考察日本已生效EPA中的农产品开放度，本文首先对各EPA中农产品和工业品的开放度进行对比分析。

日本农产品开放类型划分的最初表现比较繁杂。最早的日新EPA设定的农产品开放形式共有15个，之后与墨西哥的EPA又定为14个，而且在这两个EPA中类型代码“E”所包含的内容也完全不同，反映出日本初期的EPA尚经验不足。从第三个EPA即日马EPA开始，日本改用含六个类型的农产品开放类型体系，之后的各双边EPA也都沿用此体系。这六个类型分别是：A(立即废除关税，包括原本执行零关税的产品)、B－N(生效日起至第N年每年均等地降低关税，第N+1年完全废除关税，N=5，6，7，9，10，15)、P(生效日起分阶段降低关税，但不废除关税)、Q(实施关税配额，至每年1000吨时无关税)、R(生效日起一定时期以后再协商关税废除等问题)、x(做例外处理，即不包括在自由化进程的规划中)。而在日本与东盟的多边EPA中，农产品开放类型又有些变化，不仅删除了P型和Q型，增设了c型(一直维持WTO相关协定规定的税率)，而且R型代表分阶段降低关税但不废除关税，类似于双边EPA中的P型。

以上述农产品开放类型为衡量标准，表2列出了上述日本已生效EPA中农产品和工业品的开放度。从七个EPA的平均数值来看，日本农产品的开放度(剔除再协商和例外处理后其他各项的总和)为54.9％，即通过立即废除关税、分阶段废除关税、降低关税、实施关税配额等形式承诺开放的农产品种类数只占农产品总数的一半，而工业品的开放度却高达97.8％，日本的农产品开放度明显低于工业品开放度。而且由于农产品的开放度较低，导致以产品种类数为衡量标准的日本全部产业的开放度仅为87.8％，还未达到国际上通行的“区域性一体化组织优惠率应超过总贸易的90％”的规定。(参见表2)

具体对不同开放类型进行考察可以发现，在这七个EPA中，立即废除关税的农产品只占全部农产品种类数的33.8％，而采取同一措施的工业品所占比重为93％，两者相差近两倍；分阶段废除关税的农产品所占比重为18.9％，而工业品仅为4.1％；再协商和例外处理的农产品所占比重为45.1％，而工业品仅为2.2％，没有列入自由化范围的农产品种类数竟是工业品的20倍。

从单个EPA来看，农产品开放度最低的是日本一墨西哥EPA。其中，立即废除关税的农产品占全部农产品种类数的34.2％，例外处理的农产品却占52.6％，总体开放度为47.2％。虽然日本从墨西哥进口的农产品不足其农产品进口总额的1％(参见表1)，但协定还是将一般以上的产品归为例外处理(按HS九位数计算共1121种)，可见当时日本对农业开放所持的态度很保守。事实上，对日本而言，日墨EPA是其包括农产品问题在内的真正意义上的第一个EPA，所以对农业开放持谨慎态度也是自然的。

日本签署第三个EPA的对象是马来西亚。日本从马来西亚进口的农产品占其农产品进口总额的3.2％，在九个对象中列第三，所以日马EPA中关于农产品开放度的规定具有重要的象征意义。可以说，日马EPA在一定程度上规定了之后日本EPA中农产品开放的尺度。其中，规定立即废除关税的农产品占33.5％，与日墨EPA基本相同，但采取例外处理的农产品种类数所占比重则由日墨EPA的52.6％下降到37.1％，开放度似乎提高了许多。其实不然。从表2可以看出一种趋势，日马EPA之后的各协定中，虽然采取例外处理的农产品种类数所占的比重有所降低，但采取再协商和分阶段废除关税等开放形式的农产品所占的比重反而有所上升。比如日本一智利EPA中例外处理的比重为34.9％，日本一泰国EPA中更下降到27.7％，其他EPA中这一比重也都在30％左右波动。而再协商所占比重在日智EPA中上升为11.6％，之后的EPA中也基本都维持在10％以上；分阶段废除关税所占比重在日马EPA之后基本都在20％左右。也就是说，从日马EPA开始，日本减少了具有明显保护主义色彩的例外处理措施，转而增加了具有缓冲性的分阶段废除关税和具有暂缓执行功能的再协商等农产品开放形式。所以，从总体开放度来看，日墨EPA之后的六个EPA中的农产品开放度并没有多大提高，基本都在55％左右，其中日泰EPA为58％，日本一菲律宾EPA为59.9％，日本一印度尼西亚EPA为52.3％。

纵观日本这七个已生效EPA，虽然农产品开放度在47％－60％之间徘徊，但是其工业品开放度却基本都维持在97％左右，两者形成鲜明对比。

(二)不同类型农产品的开放度分析

日本已生效EPA中的农产品开放度总体较低，但是否每一种类农产品的开放度都是如此呢?本小节将以涉及对日出口最多的日泰EPA为例，按HS二位数的农产品种类进行解析。日泰EPA涉及的农产品按HS九位数算共2154种，笔者按HS二位数即HS01-24章及HS其他章将其编制为25类并测算了各自的开放度。(参见表3)根据开放度的大小，笔者将25类农产品的开放分为五个档次。

第一档次为坚决不开放。HS04(乳品、蛋和天然蜂蜜)和HS19(谷物制品)这两类农产品中，采取例外处理措施的产品种类所占比重分别为82.6％和90％，而立即废除关税的仅为0％－2％，总开放度不足5％。也就是说，这两类中绝大部分农产品是日本最敏感的产品，在EPA中多为坚决不开放。

第二档次为基本不开放。HS11(制粉工业品等)、HS17(糖类产品)和HS18(可可类产品)等三类产品的开放度为20％，可以说其中大部分农产品也属于敏感产品。但这三类产品在减让形式上有所不同，HS11(制粉工业品等)中立即废除关税的农产品种类所占比重仅为2.2％，而HS17(糖类产品)和HS18(可可类产品)为10％－12％，可见HS11(制粉工业品等)是日本更觉敏感的产品。

第三档次为部分开放。HS02(肉类产品)、HS03(水产品)、HS10(谷物产品)、HS16(肉制品)、HS21(杂项食品)、HS24(烟草类产品)等农产品的开放度为40％－50％，说明这六大类农产品的半数以上也属于日本农产品升级要坚守的阵地。相比较而言，HS03(水产品)、HS16(肉制品)、HS21(杂项食品)中实施阶段性废除关税措施的种类较多，而HS02(肉类产品)、HS10(谷物产品)、HS24(烟草类产品)中采取立即废除关税措施的种类较多。

第四档次为基本开放。HS07(蔬菜)、HS08(水果)、HS20(蔬菜水果制品)等蔬果类产品以及HS01(活动物)、HS09(咖啡、茶及调味香料)、HS12(油籽等)、HS13(树胶等)、HS15(动植物油脂)、HS22(饮料和酒等)、HS其他(动物皮毛产品等)等农产品的开放度为60％－99％，属于较容易开放的产品。其中，蔬果类产品中采取阶段

性废除关税措施的占45％左右，即近一半的产品须经5－15年的缓冲期才能享受免税待遇，而其他产品中立即废除关税的比重都达50％以上。

第五档次为完全开放。HS05(除肉和蛋外的食用动物产品)、HS06(除蔬菜水果外的食用植物产品)、HS14(植物编织物)、HS23(配置的动物饲料)等四类农产品中，立即废除关税的比重都在90％以上，开放度为100％，是日本最易于开放的产品。

此外，从农产品开放的不同形式进行考察可以发现，日泰EPA中立即废除关税的农产品是728种，占总数的33.8％，虾及其制品、龙须菜、芒果、热带水果酒、鸭肉等都被列为立即废除关税类型。分阶段废除关税的农产品占23.2％，其中鲣鱼及金枪鱼制品、洋葱、黄瓜、海蜇等在5年内废除关税，桃、苹果、蛋黄酱、调味汁、纤维板等在10年内废除关税，橙及橙汁在15年内废除关税。此外，降低关税的产品仅有番茄酱、大豆油等15个品种，占总数的0.7％；实施关税配额的产品占0.3％，只有鸡肉、香蕉、菠萝、淀粉衍生物、猪肉制品等六个品种；实施再协商的产品占14.3％，包括牛肉、猪肉、食糖、三合板等；采取例外处理的产品所占比重为27.7％，包括米麦及其制品、乳制品、牛肉、淀粉、配额水产品等。

为了便于比较说明，笔者根据日泰EPA中的开放度以及产品的特性把25类农产品分成七大类，并据此对其他六个EPA重新进行测算和整理。(参见表4)结果是，从除墨西哥外的六国平均值来看，在日本已生效EPA的农产品开放中，坚决不开放的是谷物及其制品，开放度仅为17.6％；基本不开放的是糖类与可可类产品(21.2％)和畜产品(26.7％)；部分开放的是水产品和杂项食品，开放度为45％左右；基本开放的是蔬果类产品(84.4％)和其他动植物及其产品(86％)。需要注意的是，如前所述，即使开放度相同，但是由于各类农产品的开放形式有所差别，其所享受的关税待遇也有所不同，在此不再赘述。

由表4可知，这六国七大类农产品开放度平均值的标准差都较小，说明六个EPA的农产品开放基本上是相似的。只有日墨EPA与上述六国的平均值偏离较大，具体表现为水产品和畜产品的开放度较高，而谷物及其制品和果蔬类产品的开放度则低得多。这应该是日本对其第一个涉及农产品的EPA过于谨慎及经验不足导致的结果。

就具体产品而言，在七个EPA中都被列为例外处理的有米麦及其制品、乳制品、淀粉、配额水产品等，这些产品是日本最敏感的产品；牛肉、猪肉、鸡肉、糖及制品、菠萝(包括罐头)、三合板、鲣鱼、金枪鱼等也基本上被列为例外处理或为关税配额所控制；被指定为立即废除关税的有龙须菜、热带水果、虾及其制品等，这些几乎都是与日本国内生产没有冲突的产品。

综上所述，日本已生效的EPA中，不仅农产品的开放程度明显低于工业品，而且对其敏感产品几乎都采用了例外处理的形式，可见日本在推进EPA战略时对农产品开放还是比较保守和谨慎。日本所选择EPA的对象都具有与日本之间的农产品贸易比重较低等特征，也进一步说明了这一点。

虽然中日两国都是东亚地区的经济大国，在引领东亚FTA进展中具有重要作用，但是两国关于农产品开放等FTA相关问题的研究迟迟没有实质性进展。从上述分析可知，日本已签署EPA的农产品开放属于中等程度，估计与中国等国家的EPA也不会做出很多的让步，除非正在协商中的日澳EPA有大幅度的开放。

(责任编辑：李叶)