日本存款保险法律制度的实践及其评价

黄 韬

内容提要：自1971年通过《存款保险法》确立了存款保险法律制度以来，日本存款保险公司的活动经历了三个阶段，即实际上休眠的阶段、从纸面走向实践的阶段以及支持金融稳定的阶段，并随着日本金融自由化的改革而不断强化其职能。中国的金融市场有着与日本类似的发展方向和改革路径，因此日本在存款保险法律制度实施过程中的经验和教训值得研究和借鉴。

关键词：存款保险法律制度存款保险公司金融稳定金融安全网

存款保险制度，是一种分担金融风险的制度安排机制。它的主要内容是：在某一国家或地区的政府主导下建立一个存款保险机构，并规定(通常是强制要求)以符合条件的各类存款性金融机构(主要是吸收公众存款的商业银行)作为投保人，投保人按其持有的存款数额、依照法定的保险费率向该存款保险机构缴纳保险费用于建立存款保险基金；当投保的金融机构发生经营危机或面临破产时，存款保险机构凭借这一保险基金向其提供财务救助或直接向存款人全额或者限额偿付存款，以保护存款人利益，防止出现“挤兑”现象，尽可能阻断风险传播的路径，从而实现降低金融市场系统性风险、稳定金融秩序的目标。

一般认为，存款保险制度和中央银行的最后贷款人制度以及金融监管当局对商业银行的审慎监管制度等一道，共同构筑了一个国家或地区的金融安全网。从金融监管机构的角度来看，建立存款保险制度是在历经金融危机和银行遭遇“挤兑”后的一种政策选择。自1933年美国通过立法建立全国性存款保险制度以来，世界上许多国家和地区纷纷开始设计并建立自己的存款保险制度。根据国际存款保险协会(IADI)的统计，截至2006年10月，全球已经有95个经济体明确规定了存款保险制度，另有包括中国在内的23个国家正在研究、计划或准备实施这一制度。需要说明的是，存款保险制度和存款保险法律制度并不是完全等同的概念。在现实中，不少国家或地区存在着事实上的存款保险制度，即隐性的存款保险制度，却没有系统的成文法律支持，中国即是如此，而另一些国家则是在法律上正式确立了存款保险制度，如1933年后的美国和1971年后的日本。

从20世纪70年代起，日本的金融体制开始从国家高度管制和干预的“护送船队”模式向“自由、公正、国际化”的现代金融模式的转变。在这个过程中，日本的存款保险法律制度得到了不断修订和完善，相关的实践活动也为其他国家的金融理论研究者和实务工作者提供了丰富的经验和教训。本文试图回溯日本存款保险法律制度的沿革，并剖析评价其中的成就和不足，以更好地预见中国在金融市场转型过程中建设存款保险法律制度可能面临的问题以及相应的对策方案。

一日本存款保险法律制度的建立

在日本，关于建立存款保险法律制度的最初意识和动议，可以追溯至1926年部分众议院议员向大藏省银行局局长提出的建议，但因金融监管当局反对建立强制性的存款保险制度而没能实现。进入20世纪50年代，日本发生了多次银行危机，建立存款保险法律制度再度被提上了议事日程，但最终也不了了之。直到1971年，日本大藏省才出台《存款保险法》，并提交国会获得批准。同年7月1日，日本存款保险公司(DICJ)成立，初始资本金为4.5亿日元，日本政府、日本银行和民间金融机构各出资三分之一。至此，日本又对存款保险法律制度正式确立。

之后的30余年时间里，日本又对存款保险法律制度进行了较大幅度的改革。日本国会在1974年、1982年、1986年、1996年、1998年、2001年、2002年、2003年、2005年以及2006年共计十次对《存款保险法》进行修订，以适应日本金融业发展和金融体制改革的需要。特别是1986年、1998年和2001年的三次修订，对《存款保险法》的内容进行了较大幅度的调整，日本的存款保险法律制度发生了较大规模的变动，也影响了其具体实践。大致来说，近40年来日本存款保险法律制度的变迁可以分为三个阶段。

二第一阶段(1971－1990年)：处于休眠状态的存款保险法律制度

在这一阶段，日本的《存款保险法》经历了三次修订，存款保险的限额和保险费率都有所提高。DICJ成立之初，按照《存款保险法》的规定，存款保险额度的上限为100万日元，存款保险费率为0.006％。1974年，存款保险的上限额被提高到300万日元，1986年更增至1000万日元；存款保险费率也先后在1982年和1986年被调升为0.008％和0.012％。

此外，1986年对《存款保险法》进行的修订，还引入了两项重要的制度。一是引入“暂时支付制度”，即在金融机构破产后、存款保险正式赔付之前，DICJ需要先向每一存款人支付上限为20万日元的保险存款，以维持破产金融机构存款人的日常生活开支。二是增加“资金援助方式”，适用于破产金融机构向救济金融机构转让业务，目的是使破产金融机构的经营活动得以继续维持，以便更好地避免存款人挤兑，最大限度地减少处理破产金融机构的费用支出、减少破产金融机构的损失及其产生的社会负面影响。

尽管法律文本的框架已经建立并不断调整完善，但这一阶段的日本存款保险法律制度可以说只是处于备而不用的休眠状态，DICJ并没有成为金融业监管以及危机银行处理过程中的主要角色。有数据表明，1971年DICJ成立之初，其全部工作人员只有12人，此后20年也从未超过20人。而且在这一时期，《存款保险法》的相关规定也都只是停留在纸面上，几乎没有发生任何现实操作。在此时的日本金融机制运营中，当金融监管当局面临危机银行需要处理时，还是以由有实力的大型金融机构接收并进行救助这种形式为主。也就是说，当金融机构破产时所能够获得的存款保险，虽然按照《存款保险法》的规定是一种限额范围内的保护，但在现实中存款人无需承担任何因银行经营失败所带来的风险。

之所以造成这种现象，大致有如下三方面的原因。

第一，这一阶段日本经济的发展态势依然良好。虽然经历了石油危机，经济高速增长不复存在，但作为世界第二大经济强国，日本依然维持着优于其他西方国家的经济增长。这种优越的宏观环境，对于日本金融机构的持续经营和快速发展是十分有利的。

第二，日本政府对金融业实施了诸多的管制，以降低行业的竞争程度。例如，日本政府对金融业采取严格的准入限制、控制银行网点的数量、实施利率管制、对金融服务市场进行切割和细分、保持外汇管制等措施，这种来自政府的反竞争干预使各家银行能够比较容易地获得稳定的收益。

上述两点说明，在这一时期的日本，金融机构出现危机的外部环境并不存在，存款保险法律制度存在的必要性不大。

第三，即使出现银行面临危机的情况，战后传统的“护送船队”金融模式也要求日本政府予以援助和支持。也就是说，如果金融机构出现经营危机的话，其他经营状况良好的金融机构出于相互利益关系的考虑或是执行来自政府方面的规制要求，将对危机机构进行接管或兼并以

实现救济。在这种情况下，存款人的利益可以得到完全和优先的保障根本无需动用存款保险机制。

三第二阶段(1991－2000年)：从纸面走向实践的存款保险法律制度

20世纪80年代末90年代初，日本经济泡沫破灭，长期受政府“呵护”的日本金融业所隐藏的种种问题随之浮出水面。过度投资不动产、非法经营行为频繁、不良债权比重不断攀高等问题的暴露，严重动摇了日本国民对银行业的信心，日本政府的“护送船队”策略也开始逐步瓦解。随着日本各家银行收益的普遍下滑，以往通过大藏省“撮合”银行之间合并以解决危机银行经营困境的方式面临着失效的窘境。

1991年底，东邦相互银行陷入经营危机，按照传统将由伊予银行出面对其进行合并以实施救助，但是在实际操作时，伊予银行表示无力消化东邦相互银行的巨额不良债权。为此，DICJ在1992年7月为伊予银行提供了80亿日元的低息贷款，以保证其对东邦相互银行进行兼并、实施破产处理。这是自1971年《存款保险法》生效以来DICJ第一次进行实际运作，宣告了日本的存款保险法律制度开始从纸面走向实践。从此，在一系列救助危机银行的过程中，DICJ开始通过拨款赠予、收购资产、贷款、承担债务等方式来提供财务救助，发挥经常性作用。

在日本，整个20世纪90年代被称为“失去的十年”。在这期间，金融机构的“不倒”神话破灭，1995年兵库银行和木津信用社的破产则宣告“护送船队”模式下，通过大藏省利用合并方式来救助危机银行的做法成为历史，日本金融监管机构的工作重心开始转向破产机构的事后处理。这就对存款保险法律制度在构筑日本金融业事后保障体系方面的作用提出了全新的要求。因此，存款保险制度相关法律的修订和完善在这一阶段显得十分频繁。

1996年，为配合“金融大爆炸”改革，日本从6月29日开始实施为期五年的全额存款保险制度，不再对保险赔付额度设立上限，同时调高存款保险费率，设置一般保险费率和特别保险费率，合计征收0.084％的保险费用，为原来费率的七倍。

1998年，日本再度修改《存款保险法》，强化DICJ的职能，包括：授权DICJ可向银行注入公共资金或者购买其不良债权；授权DICJ可进行融资，并给予政府担保；在DICJ下设立专门处置和经营不良债权的“债权整理回收机构”(RCC)以及接管问题银行的“过渡银行”(BBJ)；授权DICJ经过运营委员会的同意可购买银行的优先股；授权DICJ可对破产金融机构的高层管理人员追究刑事责任和民事责任，等等。

2000年5月修订后的《存款保险法》，更将受保险的存款范围扩展到了记名银行债券、公共基金存款、依照特别法成立的公司存款等领域，存款保险法律制度的营运范围进一步扩大。

总之，虽然这一阶段的日本存款保险法律制度有了很大的发展，但是其演进及实践都带有明显的危机应对色彩，许多措施都带有临时性质，如实施全额保险、设置特别费率等。人们对这一阶段日本存款保险制度的法律制定和实施状况的评价可谓见仁见智，还需要从金融业的长远发展来考量和评估。

四第三阶段(2001年以后)：支持金融稳定恢复的存款保险法律制度

进入21世纪，经过日本政府和国民的不懈努力，日本泡沫经济崩溃的负面影响在一定程度上得到了初步控制，银行倒闭风潮也不那么猛烈了。与之相对应，日本存款保险法律制度开始逐步由危机应对模式向常态发展模式的方向调整。

在这一阶段，日本的《存款保险法》不断经历着条文内容的修改。2001年4月修改的主要内容包括：要求金融机构维护存款人数据、提升数据处理能力，以便出现破产危机时能够迅速地向DICJ提供相关数据，从而避免因个别金融机构的风险导致市场信心的丧失进而蔓延为系统性风险；制定破产金融机构业务全部或者部分转让及保护债权人利益的相关程序；授权首相可以指定DICJ为破产金融机构的财务管理人；扩大DICJ的财务救助范围等。

存款保险费率的相关规定也进行了一系列的调整。2002年取消了特别保险费率，一般保险费率则按照特别存款和其他存款两大类别分别征收，其中特别存款的保险费率是0.094％，其他存款的保险费率为0.08％。2003年又改为保险费率按照结算存款和一般存款两大类别征收，前者的费率是0.09％，后者的费率是0.08％。2005年则将结算存款的保险费率调升为0.115％，而一般存款的保险费率也增至0.083％。到了2006年，法律规定的调整方向发生了改变，保险费率开始有所下调，其中结算存款的保险费率降为0.11％，而一般存款的保险费率则调回至0.08％。

可以认为，顺应日本经济社会的发展，日本的存款保险法律制度正在向常态发展模式演进。但是，由于日本金融体制本身存在着一系列深层次的矛盾，而存款保险制度本身又关乎金融市场的稳定，因此这种深刻调整势必经历一个渐进的过程，甚至出现反复的情况。

以全额保险计划为例。1996年开始实施的全额保险计划本来是一项临时性的安排，原先规划的有效期是五年，也就是说2001年到期。但是，日本政府在2000年5月却决定将这一措施再延长一年。之后，日本政府又出台新政策，规定从2002年4月起对特定存款(包括普通存款、活期存款等流动性存款)仍实施全额保护，直至2005年3月。对结算专用存款(无利息、及时可支付、用于支付与结算服务)则实施永久性全额保护。2005年4月，随着特定存款的全额保护过渡期结束，日本的存款保险制度基本上实现了从全额保险向限额保险的转换，也标志着为应对危机而在特定阶段适用的存款保险法律制度成为历史。

时至今日，日本的存款保险法律制度仍未完全定型。但可以预见的是，日本的金融自由化和国际化趋势将继续下去，因此日本存款保险法律制度的发展和完善还有很大空间，当然也有很多不确定性。

五日本存款保险法律制度运行状况的总体评价

1971年至今，日本的存款保险法律制度经历了近40年的发展历程，其中既有纯文本演变而无实际操作的阶段，也有应对危机阔步前进的阶段，既有不断调整和完善的积极色彩，也有不断反复的消极因素。在此不一一论述，仅对其运行状况进行一个总体评价。

(一)日本的存款保险法律制度发挥的作用在不断扩大

在1971年《存款保险法》生效以后的很长一段时期内，受“护送船队”金融模式的“呵护”以及“银行不倒”心态的影响，DICJ在构筑日本金融安全网方面并没有真正发挥其降低金融业风险的功能，也无从体现其协助实施银行监管、进行破产救助等职能。可以说，在很长的时期内，日本民众对银行等金融机构的信心，不是建立在存款保险制度基础之上，而依然取决于大藏省的行动，金融体系安全依旧系于大藏省一身。

追根溯源，在经济高速发展阶段，日本政府运用行政手段为金融机构编织了一张宽泛的安全网，试图从金融机构的外观上维持其稳定性，

其主要手段就是大藏省指示拥有强大实力的大银行对陷入经营困境的中小银行予以救助或者吸收合并。最典型的案例就是1986年住友银行对和平相互银行的合并。在当时大藏省通过“店铺行政”限制银行竞争、银行设置分支机构受到极其严格控制的情况下，救助其他银行是住友银行实现规模扩张的唯一选择。和平相互银行由于效率低下而陷入经营困境，住友银行通过收购和平相互银行，接收其在东京的大量网点，从而跃居成为日本最大的城市银行。

但是，随着金融自由化的发展，日本的民间金融机构已经不再需要通过吸收合并“问题银行”来扩张其营业网点和业务范围，大藏省的金融行政权力也已经被大大削弱，对民间金融机构的奖惩手段大为减少。同时，泡沫经济崩溃使日本的银行等金融机构大都背负了巨额不良债权，缺乏协助金融管理当局救助“问题银行”的经济实力。

于是，基于主客观因素而得以推动的金融自由化进程，决定了日本的存款保险法律制度需要发挥更加积极的作用。到2007年，DICJ共计对180家银行施以援手，其中援助赠款186.111亿日元，购买不良债权63.663亿日元，提供低息贷款800万日元，另外还承担了4000万日元的银行债务。日本存款保险法律制度在降低金融风险、协助金融监管、维护金融市场稳定等方面的作用在不断扩大。

(二)日本的存款保险法律制度还有进一步完善的空间

根据日本现行的存款保险法律制度，当一家银行面临危机时，理论上DICJ可以采取两种处理方式：一是由DICJ直接向存款人支付保险金，即存款偿付方式；一是在财务省(原大藏省)的主导下，指定其他银行接管破产银行并承担其债务，同时由DICJ在资金上给予援助，即资金援助方式。但是，自1971年存款保险法律制度建立到1991年，DICJ的保险救助资金从未使用过。即便是1992年以后，DICJ开始介入危机银行的处理，但也都是采用资金援助方式，至今未出现过直接赔付保险金的情况。也就是说，尽管法律制度已经确立了限额偿付机制，但因为DICJ对危机银行的“无私”救助行为，事实上日本的存款人仍然享受了全额存款保险的保证。

在实际操作过程中，一般的求助做法是：将危机银行的不良债权剥离纳入DICJ下设的RCC进行整理回收，其健全的资产则并入DICJ的另一附属机构BBJ，并借此转手给其他经营状况良好的金融机构，同时DICJ给予后者财务援助。这一系列的操作流程意味着处理危机银行需要支付高额的社会成本，在事实上是不符合效率原则的。尤其在针对一些小型信用社出现问题后是否需要劳师动众按照以上程序来处理的问题上，日本社会一直存在着争议。遵循效率原则，当金融机构出现经营危机、面临破产时，完全可以通过由DICJ直接偿付保险金的方式来解决问题，但是日本的金融主管当局还是更多地考虑了社会公众的风险承担能力，认为“人们对向存款人直接支付保险金的处理方式还没有充分的思想准备”。这种做法或许可以维护金融市场外观上的稳定性，但从长期来看实际上助长了道德风险的膨胀，无论是金融机构还是存款人都因此而不可能成为真正的风险承担主体，最终付出的代价就是市场效率的削弱。一个可资证明的统计数据是，日本居民在选择存款银行时，78％的人会考虑的因素是银行网点的位置方便与否，而只有39.3％的人会考虑金融机构的经营状况稳健与否。

除此以外，现行的日本存款保险法律制度中，还有其他一些方面也显现出与金融市场高度发达国家之间的差距，最典型的一点就是保险费的征收方式。美国从1993年起就开始对联邦存款保险公司承保范围内的金融机构实施以风险高低为依据的保险费征收办法，然而在日本，虽然多次对存款保险法律制度进行修改，但至今都没有将存款保险费的费率与银行的经营风险状况挂钩。一般意义上讲，以风险高低为依据的存款保险费征收方式，就是将银行的资产风险与银行必须缴纳的保险费相联系，风险越高的银行缴纳的保险费就越多，因此具有控制银行风险的作用。而日本所采取的存款保险费“一刀切”的征收方式，是优质银行对劣质银行的一种补贴，其实质是“奖劣惩优”，也意味着金融主管当局放弃了利用推行保险费率的差异化策略来实现激励银行提高风险管理水平、促进稳健经营、降低系统性风险的政策目标。

总之，日本的存款保险法律制度还存在着这样那样的诸多问题，随着金融自由化和国际化的发展，还需要进一步改进和完善。

(三)日本的存款保险法律制度需要一个健全的制度环境

一个有效的存款保险法律制度，必须仰赖良好的制度环境。具体包括：(1)无限制的存款保险最终将使银行体系更为脆弱进而加大银行危机发生的可能性，因此存款保险的承保范围不宜是储蓄金额的全部；(2)运行良好的金融监管制度是存款保险法律制度发挥作用的一个重要前提；(3)要注重发挥市场规则的作用，要求银行披露充分的信息以及破除民众“银行不倒”的观念等。实证研究表明，如果建立存款保险法律制度的同时没有一个可以弥补制度环境不足的监管制度的话，存款保险法律制度本身就可能不稳定并使金融发展受到损害。例如，存款保险法律制度效用的发挥，很大程度上依赖于金融机构市场退出法律机制的运作效果，只有建立符合市场准则的金融机构退出机制后，存款保险法律制度才有可能真正发挥积极的效果。

1996年，日本宣布开始实施金融改革之时一个系列配套性的举措，就是完善日本的银行破产法律制度。为此，日本推出了“金融三法”，即《关于确保金融机构经营健全的相关法规建设的法律》、《关于金融机构重建手续的特例等法律》和《部分修改存款保险法的法律》。这标志着日本政府正式放弃实行了数十年的“护送船队”金融行政方式，推动金融业的自由竞争和优胜劣汰，银行破产开始走向正常化。1998年10月，日本临时国会又通过了《金融再生法》和《早期健全法》。这两项法律，成为日本处理破产银行、解决不良债权问题、健全银行经营机制的支柱性法律文件，使处理包括普通商业银行在内的金融机构破产问题的法律制度框架趋于完善，向问题金融机构注入公共资金的做法获得了法律的许可。

可见，日本存款保险法律制度的完善不只是一个纸面法律文本逐步改进的过程，更多的是提高整个国家金融制度体系健全性的过程。而且更为重要的是，银行存款保险相关法律的制定和修改，只是制度创设和变迁的开始，对其效果的评价很大程度上要取决于制度的实践。

六结论

从世界范围内来看，美国是金融业最发达、金融法治最完备的国家，也是最早建立全国性存款保险法律制度的国家。因此，其他国家在推行存款保险制度时不可避免地会以美国的制度和做法为参照，可以说美国存款保险法律制度的设计已经成为其他国家和地区的样板。

但对于中国而言，在规划存款保险法律制度时，应当注意到美国金融市场的演变过程和中国金融业的发展路径是截然不同的。简要地说，美国的金融市场经历了从长期的自由放任到1929年危机后政府开始对金融业实施大量干预和限制，再到20世纪70年代后的放松管制成为主流，一直到目前由于次贷危机而引发的新一轮呼吁强化政府对市场监管的浪潮的过程。而中国的金融市场，现阶段仍处于由计划经济体制下国家“包办一切”的模式向以市场化为目标、减少国家直接干预、增强市场主体经营决策和风险承担自主性的转型过程。如何在这个过程中构建法律化、体系化的中国式存款保险法律制度，逐步将隐性的存款担保制度显性化，也许从美国直接移植相关法律是不完全符合现实需要的。

与美国相比，日本在发展存款保险法律制度过程中的相关经验和做法对中国似乎更有启发意义。一个重要原因，就是日本的金融市场和金融体制也正在经历由国家发挥高度影响力的“护送船队”模式向自由化金融模式转变的过程。类似的金融自由化发展路径，决定了日本在建立和发展存款保险法律制度过程中出现的种种问题以及解决问题的方法，或许能为中国的决策当局提供更为直接和现实的参考，包括如何掌握推进存款保险法律制度的时机和进度、怎样协调存款保险法律制度和金融机构市场退出机制、如何定位存款保险机构与金融监管机构之间的法律关系等等。可以说，日本存款保险法律制度的变迁及其实践活动，为中国的存款保险相关法律制度改革提供了可供借鉴的经验和教训。

(责任编辑：李叶)