公益诉讼:从可能走向现实

黄 诚 陈祖权

摘要随着司法理念的革新以及法官和普通公民素质的提高,加上局部公益诉讼经验的积累,在我国推行公益诉讼制度将是可行的。本文指出推行公益诉讼制度需要修改相关的程序法和实体法,为原告解决诉讼费用,设置预审制度和恶意诉讼处理制度,建立原告胜诉奖励制度,并广泛推行律师风险代理制。

关键词公益诉讼 可行性 法律保障

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-031-02

公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权,对违反法律、法规,侵犯国家利益、社会利益的行为,向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的制度。公益诉讼作为一种通过诉讼程序和机制保护、救济公共利益的制度,直接以维护公共利益为诉之目的,即使违法行为尚未造成现实的损害而只是损害的发生具有现实可能性,公民、法人或其他组织无论与该违法行为有无法律上的利害关系,都也可以提起诉讼。

一、在我国推行公益诉讼的可行性

公益诉讼因维护公共利益之需而产生,并在大陆法系的德国、法国、意大利、日本以及英美法系的美国、英国、印度等国家和地区表现出其在维护公共利益方面的强大生命力。基于以下理由,我们相信公益诉讼在我国的推行具有可行性。

(一)公益诉讼本身具有经济、方便、安全和高效的优点

首先,它是经济的。对于国家来讲,不需另起炉灶建立一个自上而下的庞大机构,不需付出太多的成本,仅仅利用现有的司法体制、制度资源,只需要通过立法使它成为人民的实际权利就行了;对于公民个人来而言,提起公益诉讼不需要支付太高诉讼成本,还可以得到一定的经济回报。公益诉讼制度在经济上为公民执法提供了制度保障,使行使监督权成为一件真正既有利于国家又监督个人的一举两得的事情,解决了国家公益事业、社会公共利益的不经济性。其次,它是方便的。一旦提起诉讼,就会自动启动司法审查程序,对所诉行为进行审查,而不需要通过什么特别的审批程序,而且司法机关会依法在法定期限内作出裁判结果。提起公益诉讼的个人自始至终参与其中,使看来空洞而虚幻的监督权变成了一种实实在在的执法权。克服了举报、控告、质询等传统执法、监督方式的体外循环缺陷,克服了纪检、监察工作的封闭性弊端。再次,它是安全的。一旦提起公益诉讼,被告的行为就会公诸于众,处于全社会的监督之下,其打击报复心理必然受到强大的制约。虽然我国无法保证被告不会打击报复,但在个人举报中,是举报者个人与被举报者的对抗与较量,是胳膊拧大腿,被举报者是无所顾忌的。而在公益诉讼中,则是公民个人通过司法机关对被告进行监督,是整个国家、全社会与被告的较量,力量对比倒置过来了,被告当然不敢为所欲为了,公民个人的安全系数大大提高了。最后,它是高效的。“从审判的效益来看,公益诉讼把具有相同内容的公害纠纷集中于一个诉讼之中,不但节省了公民个人、集团成员的大量人力、物力的耗费,且对人民法院对同类案件不用重复审理,并能保证裁判的同一性。从社会效益来看,审理一个公益案件一次性解决了若干类似的公害纠纷,减少了公害冲突或纠纷在社会中的滞留期间”。这种对比表明,公益诉讼是高效率的。

(二)司法理念的革新和法官整体素质的提高,为公益诉讼的推行创造了土壤和空间

近年来,在全国范围内逐渐树立了司法公正、司法效率、审判独立、司法尊严、司法民主、司法文明、司法正义等现代司法理念。通过理论学习、实践总结,并借鉴国外司法制度的经验,绝大多数法官和司法行政人员都受到了现代司法理念的教育和熏陶,并自觉将各种现代司法理念运用于司法改革中,运用于具体审判工作和管理工作中,从根本上改变了法官的精神面貌。全国统一司法考试的推行,以及《法官法》修改之后,法院也对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳,使我国法官的素质已有较大的提高。法官职业化的提出与探索更是为提高法官素质提供了保障。

(三)一些地方检察机关所进行的探索和公民自行发起的公益维权为推行公益诉讼提供了一定的实践经验

1997年12月3日,河南省方城县人民法院《民事判决书》(1997)〈方民初自第192号〉支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件,开创了我国公益诉讼的先例。随后又有多起提起公益诉讼的报道。据不完全统计,全国范围内,自1997年河南省方城县检察院就国有资产的流失提起公益诉讼以来,到2003年10月底,全国各地检察机关至今提起的类似民事诉讼已有200起。近年来,公民个人提起的公益诉讼或者涉及公益的案件在不断地增多,虽然有的发端于私益诉讼,但是,其意义超越私益诉讼本身,最终包含了公益诉讼的成分或演化成了公益诉讼。从河南人葛锐因3毛钱入厕费与郑州火车站打了3年官司,到新疆三青年起诉当地3家涉外酒店悬挂国旗违法;从福建龙岩市质监局干部邱福东辞职专打标的额为几元钱的电信资费官司,到南北两律师状告春运期间铁路涨价违反程序,公益诉讼可以说是方兴未艾。《消费者权益保护法》第49条确定“购假索赔”的合法性,更象是将政府对市场的规制权转移到消费者身上,使诸如王海之类的购假索赔行为本质上成为代替广大消费者保护自己权益之举。据中消协公布的数字表明,仅2004年上半年,因经营者有欺诈行为消费者得到加倍赔偿的案件就有5628件,加倍赔偿额1278万元。这让我们看到了公益诉讼制度的雏形。

(四)公民逐渐增强的法律意识为推行公益诉讼创造了良好的文化环境

随着我国经济、社会的进步与发展,公民的素质日益提高,权利观念日渐深入民心,很多人都已认识到“覆巢之下,没有完卵”,“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益,才能有自己的利益”,甚至认为,“为权利而斗争是公民的权利,也是公民的义务,放弃维权是对非法侵害的放纵”。在这种理念的支配下,诉讼已发展成为公民保护个人权利的常用方式,不少富有正义感的公民发现侵害公共利益的行为时,不再沉默,而是勇敢拿起法律武器,纠正违法行为,维护社会秩序。同时,近几年来,我国社会各界为法律援助捐赠共计7260万元人民币的事实更说明了人们对法律公益事业的支持。所有这些都对保证公民个人积极参与公益维权提供了基础。

二、公益诉讼的法律保障

任何法律制度的建立都不能只是用来展览和宣示某种价值和行为倾向,而是为人们的行为确立可操作的法律规范。公益诉讼制度也一样,它的有效运行并发挥应有的作用需要良好的法律保障。

(一)在程序法方面

考虑修改《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》明确检察机关、公民、法人或其他组织提起公益诉讼的权力(权利),并规定具体的条件、范围和程序。

(二)在制定民法典和民事、经济实体法时,明确规定人民检察院和公民、法人、其他组织的原告资格

1.在民法典的总则部分赋予人民检察院对违反法律法规规定,损害国家利益的民事活动的检查监督权,作为民法的一条基本原则,为检察机关提起公益诉讼确立法律基础。2.民法典的主体部分规定人民检察院或公民、法人、其他组织在法人的目的或者行为严重违法法律、公序良俗时,可申请人民检察院或法律援助律师对某个非法团体宣告解散;在有关法定情形下,可以申请人民法院变更法人的组织、选任临时管理人代行法人董事职权,宣告财团法人董事违反捐助章程行为无效,要求对解散法人进行重新清算等法人事件。3.在民法典的民事法律行为和其他部分或合同法中,规定人民检察院或法律援助律师可以申请对损害国家利益的行为宣告无效。4.在民法典的亲属部分规定人民检察院或法律援助律师可以申请对危害社会公德的婚姻、收养关系等宣告无效。5.在破产法的修改中,注意增加规定人民检察院对破产行为是否规避法律、损害国家利益的检查监督权,对确有该情形的,可以申请人民法院驳回破产申请或撤销破产宣告,以重新进行破产清算。6.在反垄断法中,对严重破坏市场竞争秩序,影响经济健康发展的垄断行为,可以规定人民检察院有权提起诉讼,限制或结束不当垄断行为,以维护社会公共利益等等。

(三)原告对诉讼费用的解决

无论审判能够怎样完美地实现公共利益的维护,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现维护公共利益的希望。人们会不会作出提起公益诉讼的决定,多数情况与诉讼所需费用相关。因此,在为公共利益而进行诉讼的时候,立法应该考虑通过某种方式解决诉讼费用,以推动检察机关、公民、法人或其他组织提起诉讼。具体方式可以考虑:1、国家机关提起的公益诉讼,所需经费由国库存开支;2、社会组织或公民提起的公益诉讼,原告可以申请缓交;原告败诉的,其诉讼费用可通过设立公益诉讼基金的方式转嫁。一种渠道是从每件胜诉的公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金,同时,基金会还可接受来自社会的捐款作为基金会基金。公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可向诉讼基金会申请公益诉讼费用,公益诉讼基金会在接到申请后,通过对申请的审查,认为提起的是公益诉讼,并有相应的事实和法律依据的就可批准。另一种渠道是诉讼费用保险。保险公司在保险人发生诉讼时,根据保险公司所承担的案件种类和诉讼费用承担条件,为保险人支付保险费。这实质是一定的范围内缴纳保险费的人为个别保险人发生的公益诉讼而承担全部或部分诉讼费用。

(四)设立预审制度与恶意诉讼处理制度

法院在正式审理公益诉讼之前,必要时可对原告的起诉进行审查,以保证原告所指控的侵犯公共利益的行为有事实和法律依据,排除没有事实根据的起诉。必要时可由法院将原告、被告召集在一起,在质证和辩论的基础上作出判断,以决定是否立案。如有关组织或公民个人故意虚构事实提起诉讼,应当处以罚款或行政拘留。造成对方损失的,应当赔偿对方当事人的损失。

(五)建立原告胜诉奖励制度

“人们奋斗争取的一切都同他们的利益有关。”利益在推动人们的行为中,扮演极其重要的角色。为了给公益维权提供强大而持久的内在源动力,对提起诉讼的公民、法人(国家机关除外)或其他组织应根据受保护的公共利益的价值或对社会的作用给予经济上的奖励和补偿,鼓励其通过提起公益诉讼维护公共利益。

(六)广泛推行律师风险代理制

律师风险代理制是指律师和权利救济申请人在诉讼前约定由当事人在救济活动结束后,按其所获得利益的多少向律师支付一定比例服务费,若权利救济申请人的主张完全没有实现,则不向律师支付服务费用的一种制度。这种“风险代理”制度把诉讼结果与律师费挂钩,把诉讼的融资问题交给愿意为此冒险的律师处理。可以使当事人有条件以专业化的方式操作公益诉讼,这无疑会有力地促进我国公益诉讼的发展。

三、结语

“权力来源于权利,服务于权利并保障、促进权利得以实现。”从这意义上说,人民不仅是立法主体,更应当是实施法律的主体;不仅是法律的遵守者,更是法律的执行者、监督者。公益诉讼能够使广大公民积极参与到公共事务的管理中来,敢于、便于、乐于对政府事务及政府官员行使管理权、监督权,因而是最具可行性的实现法治的方式。尽管还有许多问题需要研究和解决,前进的道路上肯定还会存在很多困难,但我们始终都可以坚信:随着公益诉讼的推行,法治中国一定可以实现。

注释:

顔运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002年版.

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