矫正市场失灵、政府失灵与公共失灵

王松奇

6月17日,美国政府公布了金融监管改革白皮书,这是奥巴马政府针对本次金融危机采取的又一次重要行动,也是自上世纪30年代大萧条以来最具里程碑意义的金融改革思路设计方案。不论这个方案最终能否在国会获得批准通过,我们都不得不佩服美国政府的决策效率。几年前,在出现安然公司和世通公司财务造假丑闻时,布什政府也很快拟定出了一个有关公司财务管理的法案。当时恐怕没人会想到,在这个素来以法治和市场纪律著称的市场经济样板体制国家还在酝酿一场更大的金融危机和经济风暴。那么,本金融监管改革方案的主要监管倾向和反映出的理念有哪些呢?

从体系架构说,本改革方案共分为五大部分:(1)金融机构监管;(2)金融市场监管;(3)消费者和投资者权益保护;(4)政府危机处置权;(5)建立国际监管标准促国际合作。分析这五部分的内容,我认为该方案表现出的监管倾向主要有以下五点:

1.组建两个新的监管机构:一是执行跨部门协调职能的金融服务监管委员会;二是成立专门负责对银行进行监管的部门。这两个机构的设立,从架构上弥补了美国现有监管体系的组织缺陷。

2.强化美联储权力,将其监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管视野。过去,我们在对世界各国金融监管模式进行分类时,总是把美国划入极具特色的所谓“伞形功能监管”类别。现在看,如果美国政府的该方案获得国会通过并付诸实施,美国的金融监管类别也会出现新的革命性变化。

3.力图全面堵塞旧体制下的金融监管漏洞,其中有对时常规避监管的各类吸储机构、信用评级机构、证券化产品提供机构、衍生品场外交易以及金融市场支付、结算、清算系统等机构和活动的监管构想。

4.将消费者和投资者权益保护当成金融监管 的中心内容,具体措施包括建立消费者金融保护局、建立金融产品提供商的行业标准、惩治金融欺诈、提高金融产品和服务的透明度等等。

5.进一步强化了政府对金融危机的干预能力,使政府能够独立决策、自主运用相应的反危机政策工具,并设计使财政部在反危机中具于比美联储更高的决策地位。因为在本轮金融危机中,美国政府和民众都已清楚地看到:所谓反危机,终极手段就是拿纳税人的钱填窟窿。所以,反危机的最高权力理所应当由总统和财政部掌控。

上面总结的五个倾向实际上反映了奥巴马政府经济智囊团队对次贷危机生成原因的基本看法。从本金融改革方案所显露的政策动向以及美国一些主流经济学家一年多来发表的观点看,市场失灵似乎是本次金融危机生成的主要原因。但我认为,本次次贷危机之所以会酝酿成全球金融危机和持续的经济衰退,不仅仅是由于市场失灵,政府失灵以及公共失灵也是不容忽视的助推因素。在许多经济学家的理解中,政府失灵与市场失灵,这是最常见最流行的概念,而“公共失灵”则似乎有些生疏。但我认为,在本次金融危机生成原因的分析中,如果我们忽略了“公共失灵”,如果我们存在对“公共失灵”的认识盲点,那么,危机生成原因的解释就可能存在缺陷。

我们都知道,政府既是经济的管理者,也是一类极特殊的微观经济主体,它的收入特别是支出行为在许多情况下也具有明显的微观经济特性。因此,在企业、家庭、金融机构、政府及国外部门之上,一定还有个所谓的公共部门,即超越各微观主体活动和利益之上的所谓“公器”,它在各个微观市场参与者之上对整个市场对全社会真正起到监督、调控、平衡、制约的作用。用这样的角度观察,我们可以发现,美联储、国际货币基金组织、经济学家甚至那些已形成权威公信力的评级机构,它们是社会的“公器”,是具有和应当具备超然地位的公共机制。拿美联储来说,作为中央银行,它只是在约翰•洛克《政府论》中给定的大政府概念下才能被看成是政府的一部分,在中国等国家的体制下它是纯粹的政府机制,在美国的政治经济体制下,多年来,美联储事实上也是独立于政府的一种宏观调控机构。例如,美国总统及政府官员在两党政治竞争中走马灯似的换来换去,但艾伦•格林斯潘却可以在美联储主席的位置上稳坐18年之久,而且美联储几乎是在不受政府干预的背景下制定和执行货币政策、对金融控股公司进行监管、对美国的所有金融管理机构进行指导等等。事实上,美联储在美国金融体系的运转方面、在金融体系发展方向、效率、稳定等方面都可以起到决定性的作用。正因为这一点,当美国成为本轮全球金融危机的策源地时,人们也会不约而同地从美联储政策从格林斯潘个人理念偏好和失误等方面去找原因。除了美联储外,IMF对本次危机也难辞其咎,因为这个以维护全球金融稳定安全为使命的最权威机构并没有在危机爆发前发出一丁点儿警告,那么多所谓高级经济学家都表现迟钝。说到经济学家,人们总认为他们代表的是最高经济智慧,在美国这个经济学研究总体实力最强,诺奖得主最多的国度里,重要经济学家中对于这次危机居然没有一人发出过预警,这也说明,在不要求文人们一定要“与中央保持一致”的美国,经济学家们原来也存在严重的理论脱离实际倾向!还应该说明一下的是穆迪、标普、惠誉三大评级机构,它们本应当对次贷及其衍生品相关金融活动给出最明确的风险警告,但这家三本为“公器”的服务机构却为了钱“把灵魂出卖给了魔鬼”(这是三大评级机构代表在国会证词中表示忏悔时的原话)。对评级机构的监督不力是政府失灵的具体表现,而评级机构掺杂私利动机对金融风险刻意掩盖,这也应当视作一种“公共失灵”。

按照上述分析方法,每个经济社会一旦出了这样那样的问题,发生的原因不外是三种:市场失灵、政府失灵和公共失灵。美国的市场失灵源于对市场微观主体不当行为的过度纵容,特别是对华尔街银行家们的过度激励、高杠杆投机、玄虚衍生品创造等不当行为缺少干预和监督。本来,美国作为一个法制最健全的国家应当在微观主体即公司治理层面有一个灵活有效的风险自控机制,但人们在本次次贷危机出现后才发现,在美国,近几十年来公司治理普遍地出现了内部人控制权过大的问题,许多公司的独立董事都缺少专业知识背景因而成了一种职业经理人治理架构下的投票表决机器,不能在抑制公司高管层贪欲和冒险行为上有效发挥制约作用,创造了市场经济样板国家市场失灵的经典案例。在民主国家,政府和政治家都很容易成为舆论的批评对象,因而,在一个新自由主义理念流行的时代,在一个新自由主义流行后的确经历了几十年高增长低通胀低失业的黄金时代后,政府 并不敢对经济进行过多的干预,只是在次贷危机出现后,奥巴马政府才临危受命得以大胆采取种种强烈的干预手段用于救市用于对付曾不可一世的华尔街银行家们。金融改革方案所强调的对金融机构的严厉监管的目的就是矫正以微观治理失效为内容的市场失灵和以不作为为内容的政府失灵。当然,其中对美联储监管权的扩大对信用评级机构的监督,对以往监管漏洞的弥补,都表明了美国金融改革新方案在矫正公共失灵方面所作的努力。本次金融危机中的政府财政援助,其规模之广、力度之大,在美国历史上绝对空前,20世纪80年代私有化大行其道时被诟病的国有化措施如今又被普遍采用,我们都知道即使是临时国有化,但由于危机持续的周期到底多长现在还不得而知,因此,政府干预甚至政府直接变股东这种现象的持续时间长度现在还没有谁能说得清楚。就像十字路口的红绿灯经常变换一样,的确,全世界重要市场经济体似乎已经从自由主义保守主义流行进到了一个更多政府干预的新周期。