政府采购保证金的管理要规范和完善

李海军

一、保证金交纳的数额标准存在问题

由于财政部第18号令只是规定投标保证金的数额不得超过采购项目概算的1% 。在政府采购的实际执行过程中,由于理解上的不同,在交纳投标保证金上出现了多种问题。(1)有的招标书规定按投标额的1%交纳投标保证金。(2)保证金的数额不一致,不易于财务人员收取。(3)有的采购单位在招标文件中明确一个固定数额作为交纳金额,但缺点是在标书中明确了固定的保证金数额后,精明的投标人会以这一数额和18号令中所规定的采购概算的1%作为基数,计算出这一采购项目的招标大概底价。显然,这对政府采购工作的健康发展的影响是消极的。

二、保证金交纳和退还方式存在问题

(1)用现金交纳。由于采购的项目较小,在制标书时就要求使用现金方式交纳保证金。缺点是增加招标代理机构工作人员工作量。并且违反了《现金管理暂行条例》。退还时直接把现金退给投标人,为围标串标行为开了绿灯。

(2)从严格意义上说,投标保证金的提交应采用银行支票、银行电汇、银行本票、银行汇票或银行保函等方式提交。并且要做到电汇汇款人(本票,汇票的申请人)均应与投标人一致,且出票据地应当是投标人工商注册所在地的行政区范围内。以确保投标人的真实性。为防止围标串标,投标保证金必须由投标人从其企业基本账户转帐给政府采购中心在银行开设的专户上。待中标通知下达后即可办理退还手续,并严格按照投标保证金的来款渠道原路退回。

三、保证金帐户设置存在的问题

由于政府集中采购机构是非盈利事业法人。很多地方的帐户在财政主管部门的监督下实行收支两条线,没有开立专用的保证金专户。如何处理好规范与高效的关系,减少供应商反复交退保证金的烦琐手续,是保证金管理中的又一个难点。

四、履约保证金的操作也存在问题

虽然《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》都没有规定和提到交纳履约保证金。但是《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》既没有规定交纳履约保证金的标准和方式,也没有规定退还履约保证金的时间。在实际执行过程中,有的地方不收取履约保证金。有的地方则不论是工程还是货物、服务都收取合同金额的10%作为履约保证金。没有一个统一的标准,致使参与政府采购的供应商无所适从。只能被动地满足招标人提出的关于履约保证金的交纳要求,使供应商的利益得不到保护。

五、违约保证金的归属问题

“不予退还”的投标保证金是归于采购人,采购代理机构,还是归于财政。没有明确的法律规定。集中采购机构在实际操作中做法也不尽相同。但是仔细研究18号令会发现:第二条“采购人及采购代理机构(以下统称“招标采购单位”)进行政府采购货物或者服务招标投标活动,适用本办法”;第三十七条“……招标采购单位逾期退还投标保证金的除应退还投标保证金本金外,还应当按商业银行同期贷款利率上浮20%后的利率支付资金占用费”。由此可见,资金占用费由谁出,违约保证金就应当由谁得,这是一个思路。第二个思路是:在代理招标采购业务过程中。采购代理机构受采购人或财政部门的委托,编制招标文件;招标文件以采购代理机构为主体对外发布;投标人对招标公告做出的响应和承诺也都是面向采购代理机构;在合同签订后,组织专家对采购产品进行履约验收。可以说,采购代理机构全程参与了政府采购活动。同时,采购人在向代理机构委托了有关业务后,只是参与了相关的评审与验收活动,而不再介入其他采购程序。再者,投标保证金事项的设置也只涉及到招标代理机构与投标人之间的权利和义务关系。投标人未违约,招标代理机构就得如数、如期退还保证金。如果投标人违约,就依招标文件规定不予退还投标保证金。

六、没收保证金的手续不健全

投标人出现违规行为,投标保证金不予退还,实质上是对投标人的一种处罚。那么招标人是否有处罚资格?是否符合相关的法律法规程序?而且在投标人交纳投标保证金时,招标人出具给投标人的通常是一种财务往来收据,只是证明收到了投标人的投标保证金。而一旦出现违规不予退还投标人的投标保证金时,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中没有明确规定。通常惯例是给投标人发一份《通知》。这对于投标人来说,在财务手续上仅凭一份《通知》列支是不符合财务制度的。对于招标人来说,仅凭一份《通知》就划转投标人的往来款又是不符合财务手续的。

考虑到目前我国政府采购制度处于一个建设和完善阶段。所以,关于政府投标保证金的管理问题,要逐步从法律和法规上进行完善和规范,增强保证金的法律效力。