论我国食品标准体系改革与食品技术法规建设

刘录民　侯军岐　董银果

摘 要: 长期以来,我国以食品安全标准代替着食品技术法规。这种状况与WTO以及市场经济相关规则相悖,无法覆盖对食品中有毒有害物质的检测,降低了食品安全监管效率,也妨碍了我国食品安全水平的提高。按照WTO/TBT协定,参照发达国家的成功经验,遵循市场经济竞争原则,迫切需要改革食品标准体系,将强制性标准转化为技术法规,建立起食品安全法律、食品安全技术法规和技术标准协调一致的制度体系,为加强食品安全监管和提升我国食品安全水平提供依据。

关键词:食品标准;技术法规;体系构建

中图分类号:F768.2 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0049-04

2008年,我国发生了含有“三聚氰胺”奶粉导致婴幼儿童中毒的重大食品安全事故,造成29万儿童健康受到影响。事件发生前,有关部门曾经多次对有关奶粉进行过检测,结果均合格。为什么合格的奶粉却是导致儿童健康受损的罪魁祸首呢?原因在于检测的依据─国家婴幼儿奶粉配方标准指标设置不科学。这项标准共有31项检测指标,包括热量、蛋白质、维生素、水分等重要指标,但却没有有毒有害化学物质包括三聚氰胺的指标。所以出现了有毒的奶粉检测却合格的结论。这次事件后,监管部门对有关标准进行了修订。但是,出现“合格”奶粉致死儿童的重大安全事故促使我们反思我国食品质量标准体系本身存在的问题,系统地对现有标准体系进行改革,而不是亡羊补牢的“打补丁”。

近年来,相关文献也提出对食品安全标准体系改革的设想,如统一食品安全标准,增加标准数量,提高安全指标。[1]但由于没有涉及食品安全标准体系的结构性问题,食品安全标准体系面临的主要矛盾没有解决,依然在原有的轨道运行。本文从区分标准体系和技术法规体系这一新的切入点对这一问题进行分析,为提高现行食品安全标准体系的有效性和食品安全水平提供理论探索。

一、我国食品安全标准体系的现状及存在问题

20世纪60年代以来,我国经过40多年的发展,初步建立起一个以国家标准为主体,行业标准、地方标准、企业标准相互补充的较为完整的食品标准体系。截止目前,我国共发布了食品标准3 400项,其中与食品安全相关的标准共有2 619项,包括国家标准1 000项,行业标准1619项。[2]与欧盟、美国、日本等大多数发达的市场经济国家相比,我国的食品安全标准体系存在着下列问题:

(一)我国的食品安全标准体系是计划经济体制的产物

我国标准体系以前苏联的体系为样板,将标准划分为强制性和自愿性两类,强制性标准由国家意志强制推广应用,以扩大标准的影响力。根据我国《标准化法》有关规定,食品安全标准属于保障人体健康的强制性标准,“强制性标准,必须执行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口”。食品安全标准的法律地位使其在我国事实上充当着食品安全技术法规的角色。这些规定是适应计划经济体制需要的产物,与成熟市场经济国家标准的自愿性质的特性有着本质区别。

(二)我国的食品标准和食品技术法规合二为一

长期以来,我国没有食品技术法规,而是用食品强制性标准代替食品技术法规的功能。没有严格区分技术法规和标准的适用范围,不符合法理。同时,导致强制性标准的数量偏多(如表1),执行难度大,有效执行率低,尤其是县级以下市场和企业很少执行标准。据国家质检总局调查,在全国近百万家食品生产企业中,有70%是10人以下的小企业、小作坊,这些小企业小作坊基本上不按标准进行生产。[3]笔者曾对过去几年我国发生的重大食品安全事件进行案例分析,发现90%以上食品安全事件不是因为食品安全标准内容不全或指标设置过低造成的,而是生产者经营者主观上故意造假引起食品安全┦鹿省

(三)食品安全标准无法涵盖所有食品和有毒有害物质

从标准和食品种类的匹配来看,标准无法涵盖所有食品,也无法及时修订所有标准。我国的食品标准体系采用的是单个产品技术规范为主,通用技术规范为辅的方法编制。这种体系是列举法而不是描述法。用列举法编制食品安全标准,在理论上要求为每一个产品编写一个标准,标准与标准之间呈矩阵式排列。据有关资料统计,尽管我国有关标准将食品划分为525种,但实际衍生的各种食品达万种以上,[4]这还不包括与食品安全有关的各种投入品、相关产品以及初级产品。如果为每一个产品编制一个国家标准,就需要万项以上食品标准才能覆盖所有产品。如果对食品标准每5年进行一次修订,每年平均需要修订2 000项标准,所消耗的人力、物力将是一个庞大的数字。巨大的成本支出必将阻滞制修订标准的速度,使其滞后于科技进步。标准的内容也无法覆盖所有违禁物质。三鹿奶粉依据国家婴幼儿配方奶粉标准生产,这项标准有31项检测指标,但没有有毒有害化学物质指标,所以有毒的奶粉检测结果也合格。世界上有毒有害物质成千上万,化合物还在不断衍生,一个标准不可能将所有有毒有害物质都写进指标内容。监督检测通常只针对标准列举的指标,这就势必造成监测范围经常小于有毒物质可能存在的范围。

二、我国食品标准体系改革的必要性及迫切性

我国食品安全标准体系存在的问题,制约着食品安全标准有效性的提高。这些问题可概括为技术层面和体制层面的问题。在技术层面存在的主要问题有:标准总体水平偏低;部分标准之间不协调、存在交叉甚至相互矛盾;重要标准短缺;标龄过长;标准的前期研究薄弱等等,国家有关部门正在着力解决这些问题,因而技术层面的矛盾已经不是主要矛盾。主要问题集中在体制层面或体系层面。表现为:食品安全标准的性质是什么?食品安全标准与食品安全技术法规的关系是什么?食品安全标准体系需要进行怎样的改革?

(一)区分食品安全标准和食品安全技术法规是WTO/TBT协定的要求

根据WTO/TBT协定定义看,技术法规与标准在制定目的、程序、内容、应用等方面有着本质的区别。[7]WTO/TBT协议附件1对技术法规的定义是:强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的文件,包括可适用的行政管理规定。技术法规也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志和标签要求。标准的定义是:为了通用或反复使用的目的,由公认机构批准、非强制性的文件。标准规定了产品或相关加工和生产方法的规则、指南和特性。标准也可以包括或专门适用于产品、加工或生产的术语、符号、包装、标志或标签要求。[8]从WTO/TBT协议定义可以清楚地看出,技术法规是强制性的,标准是自愿采用的。我国在加入WTO的法律条文中也指出:“一些工作组成员对于中国使用的‘技术法规和‘标准的术语与《TBT协定》的定义常常不一致的情况表示关注”。这种与世贸组织所倡导的原则不一致的规定,造成对我国食品安全标准的定位背离了食品标准的自然属性,妨碍了食品安全技术法规体系的建立以及食品标准体系与国际接轨,同时也容易造成国际交流的障碍和混乱。

在我国加入WTO的时候,各项法律制度和运行规则与WTO规定不一致是可以理解的。加入WTO过渡期已经结束,应该遵守WTO规则,厘清食品安全技术法规和食品标准的关系,在术语与定义上实现与国际接轨。

(二)从发达国家食品安全监管的经验看食品标准和技术法规应明确分开

大多数成熟的市场经济国家和地区的食品安全制度由食品安全法律-食品安全技术法规-食品标准三个层级构成,呈金字塔形状。从欧盟、美国、日本的食品监管实践看,食品技术法规和标准的关系有三个共同特点(详见表2):一是食品安全法律和食品安全技术法规由立法机构制定,必须强制实施;而食品标准由标准化机构制定,自愿实施。欧盟的食品安全技术法规采用指令(drectives)的形式规定食品安全方面的基本要求和应达到的主要目标;美国的食品技术法规采用联邦法规( CFR)以及一些单行法令的形式;日本采用的是肯定列表制度。二是食品安全技术法规的内容重点突出。一般通用技术法规多,单部产品技术法规少,技术法规主要规定农药残留、兽药残留、添加剂、微生物限量。三是技术法规和标准功能定位明确。技术法规主要规定食品安全方面的基本要求和应达到的主要目标,不包括检测方法、质量分级、管理体系等具体技术细节,满足技术法规要求的具体技术细节由标准完成。标准是在技术法规的框架要求指导下制定,必须符合相应的技术法规规定。制定食品技术法规时也可引用或采用已制定的食品标准。各个国家和地区的食品安全技术法规虽然形式不一,但都与食品标准相分离,有各自明确的定位。

在我国,食品标准通常由行政部门或标准化主管机构制定。这些机构大部分没有立法权,也不具备立法机构授权的条件。由这些部门制定食品标准做为技术法规强制法人或公民实施,违反了立法法有关规定。

(三)我国市场经济发展迫切需要区分食品安全法规和标准

目前食品标准的规范性技术要素通常包括:术语和定义、产品分类、食品的安全(卫生)指标、食品生产过程的控制、食品的营养成分、品质特性、食品添加剂、微生物及有毒有害农残、兽残、重金属含量、食品的检验方法、食品的标签、食品的包装、运输和储存等等。可以看出,食品标准中有些内容是与健康有关的,而有些是与健康无关的。将所有内容都规定为强制性内容执行在市场经济环境中的消极作用极为明显:第一,容易造成技术壁垒,引发国际贸易摩擦;第二,食品标准强制性范围过大,不利于企业技术进步。许多与健康无直接关系的技术方法问题,要适应迅速变化的市场和技术进步,这个时间周期可能是几个月甚至是几星期,而标准特别是国家标准的制修订常常需要几年甚至十几年的周期,往往滞后于市场和科技变化。食品标准扩大其强制内容和范围,影响企业技术进步和适应市场的能力。第三,食品安全标准强制范围扩大的初衷是加大标准的执行力度,扩大标准的影响。然而在市场监管工作中,强制范围过多,造成检测成本过高,加大了执法成本和消费者维权成本。在经费有限的情况下,为了降低执法检测成本,只能减少抽检样本,反而缩小了执法检测覆盖面,标准的执行效率降低。因此,在我国经历了30年经济体制改革,市场经济体制已经建立的形势下,原有的标准体系已经越来越不适应经济社会发展的要求。

(四)食品标准的内容要科学合理

食品安全标准应该有合理的定位,即:标准的基本内容是对技术法规的补充和完善,在细节上对生产经营者和消费者进行指导。从目前的食品安全事故来看,大多数食品安全事件都是人为造成的,与标准指标的设置没有直接关系。因此食品标准的功能应是在科学的基础上,引导人们实现技术法规规定的内容,标准的属性应由生产经营者根据自身条件自愿采用,符合社会经济和科学发展需要。制止食品安全违法,应主要依靠提高违法成本和职业操守,打击商业欺诈。

三、我国食品安全技术法规和标准体系改革的路径

针对我国食品安全法规及标准体系存在的种种弊端,以WTO相关规则为依据,以发达国家和地区食品技术法规建设的成功经验为参考,改革我国现有的食品安全标准体系,构建我国的食品安全技术法规体系。目前应做好以下工作:

(一)准确定位食品安全法律、技术法规、食品标准三者之间的功能

按照我国的立法和行政管理体制,由人大制订食品安全法律,地方人大可以根据本地实际需要制订地方食品安全法规。食品安全监管部门提出食品安全技术法规,报人大批准后实施或根据人大授权发布实施。各食品安全监管部门、各地方、各团体可以制定相应的食品标准。同时,必须建立层次清晰、相互配合、运转协调的食品安全监管制度体系和运行机制。由媒体、第三方组织以及广大消费者监督食品安全法规的执行。

(二)加快强制性食品标准向食品技术法规的转化

针对我国现在食品技术标准的缺陷,借鉴成熟市场经济国家的先进经验,加强食品技术法规立法工作,构建既符合WTO的TBT/SPS协定,又与我国社会主义市场经济体制相适应的食品安全技术法规体系。首先,修订标准化法,对技术法规和标准的定义进行界定,明确食品技术法规和食品标准的关系。其次,对现有食品安全相关法律、法规、标准进行清理,将其中涉及健康和食品安全的强制性内容或通用的基本要求剥离出来,制定统一的农残、兽残、生物激素、重金属、病原微生物限量,形成我国的食品安全技术法规指标体系。再次,技术法规采用描述法编制,主要采取通用规范为主、单个产品为辅的方式。与技术法规关系不密切的技术细节和非安全要素交给标准解决。

(三)恢复食品标准的自愿采用性质

食品安全技术法规作为强制执行的规范性要求,是食品企业产品进入市场的准入门槛,对于高于准入门槛的食品标准可采用自愿采纳的原则。食品标准的功能是对技术法规以外的质量指标、技术细节、管理方法进行协调。因此,各个行业、地区、协会组织、企业都可以制定自己的标准。国家标准、行业标准、地区标准具有公共产品的性质,企业标准具有私人产品的性质,企业联盟标准和协会标准则是俱乐部产品。这些标准的指标可能有高低之分,按照标准化法规有关规定,企业标准指标应高于国家或行业标准指标。从技术角度看,国家标准和行业标准等公共标准指标并不高于私人标准。因此,各种标准的法律地位在本质上应该平等的,区别仅仅在于覆盖范围或使用范围不同。各种标准的生命力或市场占有率取决于它给使用者带来的效用,标准之间互相竞争,优胜劣汰。标准之间的法律地位平等可以促进标准的竞争。竞争有利于提高标准的制修订效率,提高标准的质量,满足社会的多样化需求。

四、小结

我国食品安全标准强制内容太多,已经影响到食品安全监管效能的提升和食品标准自身的发展,需要尽快改革。构建新的食品技术法规和食品安全标准体系,需要取消强制性标准,将事实上存在于强制性食品安全标准中与人身健康有关的内容,通过立法程序上升为食品技术法规体系;食品技术标准要以技术法规为依据 ,由市场主体自愿采用。食品技术法规要以食品标准为基础,也可采用食品标准。二者既有区别,又有联系,协调一致,相辅相成,在各自的适用范围内共同维护食品生产经营秩序和人民群众的健康、安全。

参考文献:

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