抗战前十年公债结构的变迁、原因及影响

孙建华

摘 要:抗战前十年,中国公债结构出现内债化、国债化和多元化的趋势。此时发行的公债因战争和政治冲突的影响仍主要用于维持军政开支,公债较少用于经济建设,这使得政府信用未能通过政府投资及其乘数作用来有力地推动当时的经济发展。历史表明,公债这种政府信用形式只有在和平稳定的国内外环境下,在政府积极运用行政力量来推动国家经济建设的前提下,其对经济发展的促进作用才会通过政府支出乘数效应的提高而有效地发挥出来。

关键词:抗战前十年;公债结构;变迁;原因

中图分类号:F810.5文献标志码:A文章编号:1002-2589(2009)20-0052-02

受“信交风潮”和20世纪30年代经济危机的影响,抗战前十年,中国股市陷于低迷,而债券市场则发展为证券市场的主体,公债作为债券市场主要的融资工具,其结构出现三个变化。

一、公债结构的第一个变化:公债内债化,国内公债发行市场扩大

1.财政窘迫加大了南京国民政府发行公债的压力

南京国民政府统治前十年,虽然战乱没有北洋政府时期那么频仍,但是南京国民政府也是内忧外患严重。为了“围剿”革命根据地,镇压地方军阀的反抗和准备抵御日本的军事侵略,南京国民政府加强了军事和国防建设,军费开支增加。此外,南京国民政府还积极发展国家垄断资本主义经济,政府对国有经济金融事业的投资也随之扩大,这使得南京国民政府的财政赤字日趋扩大。1927~1936年南京国民政府财政收支亏短数额占财政实支数的百分比虽然从48.7%降低到了31.7%,但财政收支亏短数额却从735万元增加到了6亿元。[1](P413)

2.南京国民政府发行的内国公债数额急剧增加

财政赤字的不断扩大迫使南京国民政府继续走晚清政府和北洋政府的老路,通过增发公债来维持军政开支和国有经济建设的投资。不同的是,南京国民政府统治前十年发行的公债以内国公债为主,以致公债结构中的外债比重降低而内债比重趋于提高,内债实收数占债款收入的比重从1927年的83.5%上升到1931年的97.6%。

抗战前十年,南京国民政府发行的国内公债(对内国债)共计23.2亿元,高出北洋政府时期15年公债发行总额的近3倍。同期南京国民政府新借的外债共14种,其总金额不到同期内债的1/10,即不过2.3亿元。这样,抗战前十年,南京国民政府所发行的内外国债合计约25亿元以上,国债发行市场迅速膨胀。

3.公债结构内债化的主要原因

首先,北洋政府滥借外债而无力偿还,致使中国政府的对外债信恶化。南京国民政府在1927~1934年继承、整理和认可的北洋政府所遗留的外债累计达到10.9亿银元,外债负担已经较重,继续举借外债困难。

其次,1935年以前中国实行银本位制,世界其他国家大多实行金本位制。1874~1935年国际市场上白银对黄金的比价从16.16:1下跌至54.90:1,这使得中国货币对外汇率趋于下降,借用外债的成本因此提高,外债负担加重。此外,举借外债过多会使借款条件恶化,导致中国丧失更多的主权,南京国民政府对此前的教训引以为鉴。

再次,抗战前十年中国银行业再次出现发展高潮,南京国民政府改变最初不给折扣、以武力强行摊派公债的做法,转而沿袭北洋政府的做法,给予承购公债的金融机构十分优惠的条件来推销公债。这使得买卖公债的利润比任何银行放款都要优厚,银行等金融机构买卖公债的积极性很高,内国公债市场化发行的条件较为有利。

最后,南京国民政府沿袭北洋政府的公债管理体制,保留了财政部公债司这个机构,由其负责内国公债的发行及还本付息事宜。另外,国民政府通过立法来保障内国公债的发行,每次公债发行都有专门的单行条例颁布,规定该次公债发行的总额、价格、还本付息方法、利率等事宜。而且由于这些内国公债券大部分都附有自由转让和抵押的条款,具有流动性,银行可以之在证券市场上进行套利交易,从中赚取投机差价或转移风险,所以公债成为众多投机者追捧的交易筹码。

这个时期公债结构的内债化,促进了银行债券投资业务的发展,部分银行投资公债获利丰厚,从而刺激了人们投资银行业的意愿并有利于银行增资扩股。民族新式银行作为公债的主要投资者,对财政的贡献较大,因而得到南京国民政府的重视和政策扶持,发展势头良好。

二、公债结构的第二个变化:地方公债的发行开始受到限制

近代中国的地方公债产生于中央集权日渐式微的晚清时期,泛滥于政治分裂的北洋政府时期,而在南京国民政府统治前期,地方公债的发行开始受到限制。

1.南京国民政府成立后开始限制地方政府发行公债

北洋政府时期,各省发行的地方公债主要用于非生产性的军政开支,不仅未能在地方经济发展中发挥良好的融资作用,而且还成为某些地方割据势力反抗南京国民政府的财政支柱;另外,地方债的发行还干扰了国债的推销,影响了中央政府的财政收入,不利于政府加强中央集权统治。

针对以上问题,南京国民政府在1928年7月公布了《财政部关于发行公债及订借款项限制案》,明确了中央及地方政府发行公债的权限,对各省发行地方公债作了若干限制性的规定:省市政府的债务由省市财政厅办理,其他各厅局不得自行举办;举债用途专限于建设有利的事业,不得用于消耗性的途径;省市公债发行必须经过财政部的核明,如不经过财政部核明,财政部可以通告取消之;各省收入解款及拨付基金和还本付息款数应当按月报告财政部核查。显然,《限制案》的主旨是将地方公债的发行权上收到财政部以恢复财务行政的中央集权。1927~1935年间,各省政府共发行了4.1亿元的省公债,[2](P31)该发行规模只占同时期国债发行总额25亿元的16.4%。可以说《限制案》的颁行在一定程度上遏制了地方公债的滥发,有利于政府债信的恢复。

2.抗战期间国民政府取缔了各省发行公债的权利

抗战爆发后,国民政府将省级政府预算纳入了国家预算,要求终止各省发行地方公债的权利。依据国民党五届八中全会以及1941年第三次全国财政会议通过的决议,国民政府将全国财政分为国家财政和自治财政,取消了省级财政,将所有的省市公债,收归财政部统一整理。从1941年起,在财政部设置整理省公债委员会,办理各省公债的接收与整理事宜。规定从1942年1月起,各省不得再发行地方公债,所有已经发行而没有售出的余存债票,一律交国库保管,其用于抵押的债票也一起移缴,各省公债的本息基金均改由国库拨发,此前地方政府发行的省公债均由中央政府负责在战时和战后陆续整理和统一偿还。至此,近代中国的地方公债制度随着南京国民政府集权统治的加强而在抗战期间结束了。[3](P65)

国民政府限制直至取缔地方债制度,将公债发行权集中于中央,这不仅有助于中央政府集中全国财力并遏制地方割据势力,而且也有利于维护政府在国内的债信,稳定金融和经济。

三、公债结构的第三个变化:新民主主义革命公债产生

1931年中华苏维埃共和国成立后,其他新民主主义革命根据地陆续成为该共和国的行省。在中华苏维埃共和国成立前后,新民主主义革命根据地政府在财政困难的时期也发行公债来筹集战争军费和经济建设的资金,这是中国共产党利用公债制度的开始。

1.湘鄂西工农民主政府发行了中共政权最早的公债

1931年洪湖地区发生特大洪水,堤垸冲毁无数。为了筹集资金重建灾区,湘鄂西工农民主政府向国统区的商人富农发售30多万元的水利借券,所募集的款项分配给县、乡,作为整修堤坝的经费。该水利借券可以转让出售,但不能充做现金来购货。

2.中华苏维埃共和国发行三次国债

为了筹集反“围剿”的军费和中央革命根据地的建设经费,中华苏维埃共和国临时中央政府从1932年7月到1933年7月发行了两次革命战争公债和一次经济建设公债,发行额达到488万元。

3.中华苏维埃共和国所辖省县政府也发行地方政府公债

除了中华苏维埃共和国临时中央政府发行公债以外,1933年1月至1937年8月湘赣省人民政府、湘鄂赣省人民政府、闽浙赣省人民政府、浏阳县工农民主政府、平江县工农民主政府、闽西南军政委等地方人民政权为了筹集革命战争和经济建设的经费也发行过10次地方公债,发行总额在85万元左右。

新民主主义革命公债的发行,促进了抗战前十年公债结构的多元化,对于革命政权和人民军队的建设也起到了财政支持的作用。中华苏维埃共和国发行的公债规模不大,而且政府较为注重维护债信:一是建立偿债基金。如规定以粮食调剂局、对外贸易局和其他国营企业所得利润作为1933年经济建设公债本息的偿付基金;二是保证公债资金的经济用途,如规定1933年经济建设公债所募集的资金要有2/3用于经济建设,1/3作为军费。

四、总结

抗战前十年,中国公债结构的变迁有利于民族银行业的发展及减少国家利权的外溢,也有助于加强中央集权和维护政府的信用及金融稳定。但此时的公债发行大多与战争有关,发行公债募集的款项主要用于维持军政开支,能够用于经济建设的经费较少,这使得公债未能成为政府积聚货币资本、干预和支持经济发展的强有力的金融工具,以国债为主的财政化的证券市场未能通过政府投资的乘数作用来推动战前中国经济的快速发展,进而也降低了公债本息按期偿付的可靠性,不利于维护公债的信用。

显然,公债作为政府信用只有在和平稳定的国内外环境下,在政府积极运用行政力量来推动国家经济建设的前提下,其对经济发展的金融支持作用才会通过政府支出及其乘数效应有效地发挥出来。

参考文献:

[1]黄天华.中国财政史纲[M].上海:上海财经大学出版社,1999.

[2]郑振龙.中国证券发展简史[M].北京:经济科学出版社,2000.

[3]陆仰渊,方庆秋.民国社会经济史[M].北京:中国经济出版社,1991.

(责任编辑/王丽君)