２０世纪美国基础教育资源配置中的制度变迁分析及启示

张玉永　刘丽彩

摘要：20世纪美国基础教育资源配置的制度变迁始终是一种自下而上的、以教育需求为主导的诱导性制度变迁。由于分权思想的存在，其管理体制分为地方、州、联邦政府三级管理体制，每一上级均对下级的教育资源配置失衡起到了宏观均衡作用。探讨美国基础教育资源配置中的制度变迁不仅有助于我们把握美国基础教育资源配置的基本特点和趋势，而且对制定和完善我国目前的基础教育资源配置政策也有所裨益。

关键词：美国；基础教育资源配置；制度变迁；启示

中图分类号：G53／57文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0062-02

美国在建国纲领《独立宣言》中就表明了美国人引以为自豪的社会理想——“法律面前人人平等”。值得注意的是，美国人的平等观念指的不是人人应该平均享受社会物质财富，而是指人人享用社会财富的机会均等，教育机会均等的思想便是从这种观点引申出来。在这种理想激励下，普及基础教育成了美国教育的特色，也成了美国人的骄傲。综观20世纪美国基础教育发展的历史：美国基础教育资源配置的制度变迁始终是一种自下而上的，以教育需求为主导的诱导性制度变迁。

一、地方学区、州和联邦政府教育的三级管理体制

为了更好地说明三级管理体制在美国基础教育资源配置中的角色是如何发生变迁的，本文拟从地方学区开始，其次为州，最后为联邦政府。在19世纪末20世纪初期，由于州对教育的控制相当软弱，地方学区已经成为美国教育管理最重要的基层单位。全美目前约划分为1.5万个学区，地方学区大都是以地方教育委员会为权力机构的运作机制。

(一)地方学区

地方教育委员会负责从幼儿园到十二年级的地方公立学校系统的运作，是管理学区的权力机构，对学区选民负责。它与地方行政没有直接关系，它依据州宪法、法律、州行政命令作出决策。其中，重要的职能之一就是财政上的独立，自行征税办学，此项权力极为特殊——学区教育委员会可不经普通行政机关核准，以征收地方财产税之方式募集教育经费。学区提供给基础教育经费的能力取决于地方拥有的财富总值。他们这样做的初衷是：第一，财产是财富的象征，是决定每个家庭可能和实际地进行教育投入的客观依据和经济保证。把财产作为一种指数，让富裕的家庭比贫穷的家庭为教育尽更多的社会责任，有利于在社会公正的原则下，保证公民在基础教育阶段的机会均等。第二，在现代社会，财富越来越多的凝结着智力因素，其中教育在财富的创造和积累中有着重要贡献，家庭或地区的财富无论性质上或数量上都附加有以往教育形式的价值。财产税作为发展基础教育所需资金的来源，一方面意味对以往教育活动的报偿，同时也是进一步获得教育所产生的经济效益和社会效益的必要投入。

(二)州政府

虽然美国教育体制采用联邦、州、地方三级制，但州因为美国1791年的宪法修正案第十条规定：“凡宪法不曾授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或各州人民保留。”教育恰属于既未赋予联邦，又未限制划归各州的事业，因此，各州自主制定教育政策的体制由此正式确立。由于分权思想的影响，绝大部分州对区教育的相应职权下放给地方各学区。在50-70年代，基础教育的经费主要由学区承担，学区的教育经费主要来源于房地产税。这一税收政策对于保证学区内的教育机会均等来说，积极作用是很明显的，但州内各学区由于房地产价值不一，有时相差很大。如在加里福尼亚州，最富与最穷的学区之间生均经费相差几十倍。地方税收的这种局限性造成了州内各地方学区教育财政能力的差距，这就要求州政府采取各种措施使一州之内的教育发展尽可能均衡。为此采取了以下措施：

1州教育委员会加强宏观调控。美国的教育权主要在州一级，因此直接管理各州教育的权力机构归州政府。相对于总统而言，州长在全美的政治、经济、军事等方面的影响要小得多。但由于教育发展往往是州政府的义务，因此很多时候，州长对教育的影响更为具体、更为实际。

美国州一级教育委员会是州教育政策的决策机构。其成员来自社会各方，容纳群众智慧，力求集思广益，以使教育事业更好地适应各方面发展。但其成员的产生程序与学区教育委员会委员产生的程序大相径庭：前者大多数由当地居民选举产生，少数由政府或地方政府委任；而后者则多由州长任命，少数由州民选举产生或由官员兼任。州教育委员会成员由州长指派的比例为70％，由民众选举占26％，其它占4％。这表明：在州一级，为了防止教育管理过于分散而导致州内教育资源分配过于不均，大多数州采取了教育集权制模式。

2州政府根据各学区的实际情况予以财政资助。美国各州内学区间的贫富差距直接带来了教育资源配置的不均衡，进而带来教育质量的差别。为了解决教育财政不公平的问题，美国各州采取了许多措施：主要是通过提高州政府在基础教育经费方面的资助来减少财产税对于学区的影响。

自1978以来，在基础教育经费方面资助上州政府基本超过了地方学区，并且今后州政府在基础教育资源配置上的重要性将会因为地方学区财产税的减征或停征而提高。

(三)联邦政府

在美国，由于教育实行地方分权制，所以美国自立国以来的两百多年里，州政府始终为各地教育的领导者，地方学区则为执行者，联邦政府往往退居为辅导和咨询的角色。尽管联邦政府对各地教育运作不能直接干预，但由于美国基础教育资源配置的不平衡以及引发的教育质量问题，其联邦政府也不得不呈现出了旨在通过联邦法案和对中小学的经费补助的形式干预全国基础教育的趋势。

联邦政府在教育改革中的职责，首先是为全国设立一个教育目标，并着眼于高标准，使每个学生都在充足的教育资源基础上获得发展。其次，联邦应在平衡各州教育财政差异上负起更大的责任。研究发现，在经过教育价格与学生需求调整之后，全美学区之间的财政差异有三分之二是因为州际的财政条件差异所造成的，而非同一州内学区间的差异所造成。63这个研究结果表明：某些州的财政状况相当差，如果没有外来的财源，就无法进行教育改革，即使该州内最富裕的学区也是如此。因此，联邦政府应该担负起平衡各州之间经费的责任，将经费补助着重于国内教育经费特别低的地区，尤其是南部与西部各州，以使所有学区的教育经费至少都提升到全国教育经费的中数水平。根据美国政府间关系咨询委员会的研究，1989-1990年在最富裕与最贫穷的10个州中，联邦政府补助额大体上能达到济弱扶贫的目的。下表是，1990年美国人均国民收入最高与最低10州联邦政府补助款比较；

上表所列数据是联邦政府补助额减去联邦税额之后的差额，可以发现在最贫穷的10个州中，联邦政府的补助额度是相当明显的，而在最富裕的州中，除阿拉斯加和夏威夷州因有少数民族而补助款多些外其余7个州全为负值，这就是联邦补助均等化的效果。

总之，美国州政府作为基础教育的第一负担者，上可以向联邦政府申请教育经费，下可以通过教育投入来协调州内各学区学校发展的不均衡。

二、启示

——我国义务教育投入的重心由“以县为主”向“以省为主”上移。

如果说美国基础教育制度变迁是自下而上、以需求为主的诱致性制度变迁，那么我国基础教育制度变迁就是自上而下、以供给为主的强制性制度变迁。

新中国成立后到80年代，在战争型国家战略的背景下，“统一领导，分级管理”基础教育资源配置模式一直没有发生根本性的改变。国家在教育管理权限放放收收的过程中，深感基础教育由国家承包下来的策略会影响国家整体战略的实现，而基础教育的进一步发展又要求建立起相适应的资源配置方式。

改革开放后，国内外的形势使国家的经济发展战略取代了军事战略，随之，基础教育资源配置的方式也发生了变化。1985年5月，中共中央作出《中共中央关于教育体制改革的决定》，中小学教育实行“地方负责，分级管理”的体制。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，“义务教育”才正式取代“基础教育”一词。在以后实施的过程中，逐渐使乡(镇)这一最基层的地方政府成了为义务教育埋单的主力军。1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》，在“城市教育国家办，农村教育农民办”的法律强化下，基础教育资源的分配正式走向了不均衡之路。

由于“地方负责，分级管理”的基础教育资源配置模式无法有效实现《中国教育改革和发展纲要》所提出的战略目标，于是2001年国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，实行“在国务院的领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育资源配置模式，将以乡(镇)为主的办学责任上移到县级政府。同时由于分税制的改革，中央和省级政府的财政收入大量提升，即国家的财政收入重心上移，而义务教育的重心还在下边，这显然不符合财权与事权一致的原则，所以该体制从根本上还是不能解决农村义务教育经费不足的问题。有数据统计：在农村义务教育财政性教育经费中，乡(镇)大约负担78.2％，县财政大约占9.8％，省和地区合计只有11％，而中央承担的份额还不到2％。

根据义务教育公共物品的属性和事权与财权相统一的原则，为了统筹城乡义务教育均衡发展，我们必须加大中央和省级政府宏观调控的投入力度，使中央、省级政府投资义务教育的比例接近或超过他们下级政府投资的比例。只有这样才能扭转以往在义务教育政策方面的非均衡导向。

责任编辑曙光