优质均衡：义务教育均衡发展的目标

2009-09-23段展华

现代教育科学(普教研究) 2009年4期

段展华

摘要：优质均衡具有优质教育的特征，但它不是要把每所学校办成国际一流或是全国百强。而是要使县区范围内的每所义务教育阶段的学校有效利用内外的资源，通过内涵发展，不断增强实力。使其在县区范围内的实力势均力敌、不相上下，成为令周边老百姓满意的学校。笔者建议通过科学规划、调整布局、制定标准、核实现状、补充所需资金与师资等外因和学校自身的内涵发展等内因相结合的方式促进学校的优质化建设，实现优质的均衡。

关键词：优质；义务教育；均衡

中图分类号：G521文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)04-0001-03

一、问题的提出

2006年新颁布的《义务教育法》第二十二条明确规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”第六条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”近几年，一批专家学者也针对义务教育均衡发展分别从义务教育均衡发展的现状、原因、目标、途径等方面展开了一系列的探讨。

这些法律条文和专家的研究为义务教育的深入开展指引了发展的方向。但是这些研究多是从外因的角度展开对义务教育均衡发展的探讨的，笔者认为，义务教育的均衡发展需要通过内外因结合的方式来实现，即既要通过外部向学校输入资源，更要通过内部的学校资源的有效利用，也即是通过外部资源的输入与学校自身的发展的有效结合，促进学校办学质量的提高的方式来达到义务教育均衡发展的目标，其实质就是通过学校的优质来实现义务教育的均衡发展，而这一过程也无形中提高了义务教育均衡发展的水平，它无疑走的是一条均衡的优质，优质的均衡的道路。

然而，在教育实践中，我们往往习惯于将优质与均衡对立起来，结果使均衡发展也陷入僵局。笔者认为，就现阶段我国已经普及义务教育的情况下，可以将追求优质的过程与追求均衡的过程统一起来。

二、优质均衡的内涵

优质均衡具有优质教育的特征，但是它不是要把每所学校办成国际一流或是全国百强，而是要使县区范围内的每所义务教育阶段的学校有效利用内外的资源，通过内涵发展，不断增强实力，使其在县区范围内的实力势均力敌、不相上下，成为令县区范围内的老百姓满意的学校。其最关键的是采取各种措施消灭薄弱学校。

要使全国或全省范围的学校达到均衡是不现实的，需要先实现区域范围，即县区内的均衡，然后逐步扩大到更大范围。我国新《义务教育法》与义务教育管理体制也为县区范围的均衡提供了法律与制度上的保障。

因此，文中所说的优质均衡是指在县区范围内实现同类学校之间的各有特色的高质量的发展。均衡地优质，从而也实现了优质的均衡。

三、优质均衡的原因

(一)从义务教育均衡发展的实质来看

《国教育报》编审翟博博士认为，教育均衡实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中享受平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。按照戴维·伊斯顿的观点，任何政策与法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配。从这个意义上说，教育公平的基本内容就是实现教育利益分配的公平。而义务教育均衡发展是教育公平的基石。因此，义务教育均衡发展的实质就是实现义务教育阶段内的教育利益分配的公平。义务教育均衡发展的实质是实现义务教育阶段内的每一位学生获得教育利益分配的公平。而学生获得的利益是社会系统或教育系统内的利益分配到学生所在学校，再由学校分配给学生个人的。因此，要想学生获得公平的教育利益，最根本的途径是发展每所学校，提升每所学校的教育教学质量，即优质。

(二)从义务教育均衡发展的主要矛盾来看

劳凯声教授认为，每个学习者或其家长都将变被动为一种积极主动的选择，他们是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。在不久的将来，学习者或其家长自己来规划真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，精心选择适合自己的教育消费类别、水平和品味，从而获得自己真正需要的而且有效的教育服务。而作为教育的提供者，则应想方设法地提高教育的服务质量和品味，满足消费者的需要。目前，已有研究者发现了与之类似的现象，在我国基础教育中，在二元经济结构的影响下出现三种现象：一是大量农村家长千方百计将子女送到城市读书，二是城市家长千方百计将孩子送到重点学校读书，三是社会中的主流人群千方百计将孩子送到国外读书。可见，让更多孩子享受到更好的教育是教育所应背负的现实重任。

翟博认为，从一定意义上讲，教育均衡发展是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想。换句话说，义务教育均衡发展的主要矛盾是教育需求与教育供给之间的矛盾，即人们对优质教育资源的需求与优质教育资源的实际供给之间的矛盾。因此，解决这一矛盾的根本途径是大力发展优质教育资源，即提高每所学校的教育质量，也即是优质的途径来促进义务教育的均衡发展。只有均衡地优质，才能从根本上满足人们的需求。

(三)从义务教育发展的阶段来看

2000年，我国普及义务教育，达到了低水平的均衡阶段。翟博认为从义务教育均衡发展的本质与条件来看，随着义务教育的普及，我国大部分地区已经基本实现了第一阶段目标，进入了第二三阶段，即主要以实现教育资源合理均衡配置为目的与追求教育质量均等的阶段。但是，笔者认为阶段的划分是相对的，绝不是要等资源合理均衡配置之后再去追求质量的提高，而是应同时追求二者，因为，教育质量的追求始终应是学校的首要目标，教育资源的补充只是为了这一目标的实现。因此，优质是每所学校发展的目标，通过这种发展可以从根本上消灭薄弱学校，从而最终满足人们对优质教育资源的需求。要优质地均衡。

(四)从不均衡产生的历史原因来看

我国现阶段义务教育发展不均衡，除了东中西部地区经济发展不平衡的原因外，还有深层的历史原因。它是我国在财力有限的情况下为提高教育质量，有效利用现有资源，集中力量办大事的政策导向下应运而生的。在当时的历史条件下，的确为我国的社会主义建设培养了大量急需的人才，然而在今天人们对优质教育的需求不断增加的情况下，它也成为滋生众多教育问题的源头。一方面有的学校人满为患、资源短缺；另一方面有的学校门可罗雀，资源浪费。择校、教育乱收费等问题与学校问的不均衡也有着密切的关系。正是因为我们长期以来追求一种不均衡的优质，使学校间的差距越来越大，而这种优质必与均衡矛盾的思维定势也长久存在着。笔者认为，没有均衡的优质

是难以长久的；没有优质的均衡只是空洞的自欺欺人。

四、优质均衡的举措

(一)科学规划，合理设点

义务教育均衡发展过程中，在学校优质化建设过程中，并不是要对已经存在的每一所学校都投A--定的人力、物力来予以发展，而是应根据各县区的学龄人口变化情况、各校的发展情况因地制宜地采用撤、并、扩、带等方式来科学规划县区内的学校布局，合理设置教学点，这样既可以避免资源的无效使用，又可以相对集中资源，从而提高资源的利用效果。山东寿光市可谓教育均衡发展的一个典型。他们遵循“整体规划、适当集中、扩大规模、提高效益”的方针，开创了一个布局合理、规模适当、齐头并进的均衡发展的局面。据笔者所见，A市B区将实力相当的四所重点学校分置该区的东南西北四方，并与各方的薄弱学校合并，从一定程度上促进了该区义务教育的均衡发展。亦有学者提出，县镇布局应形成以县城为核心，以建制镇为中心，以小集镇为外围的县域小城镇网络体系，而教育的布局设点要与城镇布局设点相照应。

(二)制定标准，核实指标

笔者认为国家应制定全国学校生均经费、教师学历与职称、学校教学设施、教师工资待遇的标准，各省、地级市、县应根据这一标准核实各县区需设学校的各项指标的情况，估算所需教育经费。需要指出的是，标准的设立需要有一定的超前性，因为我们的教育是面向未来的，我们已经普及了义务教育，现在应追求更高质量的义务教育。同时，有研究者建议应取消中心学校的特权地位，学校之间只有设置地点的不同，而没有级别之分。换句话说，县区范围内各校各项指标的标准应是一致的。正如《学会生存》中所说，“要从教育开支上求得更大的收获，财政资源的总量并不是唯一的决定因素。在许多方面，如何分配财源的方式更为重要。”

(三)逐县核实财力，根据各县、省财力确定中央转移支付的比例。

2006年财政性教育经费占GDP的比重为3.01％，尽管还未达到4％的目标，但是从公共教育支出占政府支出比例这一指标来看，我国教育支出占财政支出的比重超过15％，超过了除美国以外的英、法、德、日、意等发达国家。2006年我国财政收入占GDP的比重为18.36％。换句话说，尽管我国GDP大幅增长，但是国家可以支配的财政总收入并不是极大丰富。因此，试图全部依靠中央财力来发展优质化义务教育的做法有待商榷。而完全依靠县级政府的财力也难以完全达到上述目标。在张志勇等人的研究中发现。在他们调查的5个县中，至少有2个县的财力难以承担中央要求的发展农村教育的责任。换句话说有3个县可以达到国家的要求。因此，综合专家建议，笔者认为应逐县核实财力，制定各县财政所应承担的教育支出的比例，所差部分再根据各省的财力确定省的支出比例，仍差部分由中央予以补充。公共财政应重点扶持农村地区、贫困地区和少数民族地区义务教育的发展。

(四)促进教师均衡流动。增强教师培训实效

原北京一中校长王晋堂老师认为，“结构工资”现存的差距不仅成了实施教师合理流动的障碍，而且对教师流动产生了负面的导向作用。它导致了教师，尤其是骨干教师(或称优秀教师)从薄弱学校向重点学校的流动。农村的骨干教师往城镇流动，城镇的骨干教师往城里流动。教师的流动也在一定程度上“带动”了学生的流动，学生不断向城镇学校、重点学校流动；生源的流动进一步加大了农村学校与城镇学校、重点学校之间办学质量上的差距。工作在重点学校的教师不仅待遇高，由于学校经济实力雄厚。得到发展的机会也多，进修、外出交流、出国的机会多，职称评定、评优评特的名额也多。这样一来，农村学校、薄弱学校的师资(与重点学校相比)越来越弱。虽然中央启动了中西部农村中小学教师特设岗位计划与教师交流办法，但效果不是很明显，有人认为是岗位津贴与工作条件的艰苦程度之间没有很好的契合。笔者认为应将岗位津贴与进修、外出交流、出国、职称评定、评优、子女成长环境等结合起来，从物质与精神两方面来吸引优秀教师到农村学校、薄弱学校任教，从而促进学校的办学质量的提高。

从某种程度来说，义务教育学校的优质化仅仅依靠个别教师的优秀是不够的，主要还是要依靠广大普普通通的教师们。因此，学校及各级教育行政部门应加强对广大教师的培训。

(五)学校应合理利用各种资源，走内涵发展之路

无论是科学设置教学点，加大公共财政支出的力度，还是师资的补充，都只是为学校的发展提供外在的支持；真正要促进学校的发展，还需学校综合利用这些资源，依靠自身的努力。提高教学质量，走内涵发展之路。正如陈小娅副部长所说，在人人“有学上”和“上得起学”之后，“上好学”已经成为人民群众对教育的迫切期待，这是一个历史发展的必然趋势。各所学校可以实施一系列改革，大力提倡科研，促进管理者、教职员工、学生的共同发展，从而提高学校的办学、管理、教育和教学质量。深圳宝安中学通过建立“一个脊梁，两个翅膀”的教学管理模式，即以年级工作领导小组为脊梁、以班主任为核心的班级教师团队与以备课组长为核心的学科团队为翅膀，极好地促进了学校的发展。

综上所述，笔者认为义务教育均衡发展的本质要求是均衡，但只有促进每所学校提高教育质量，即均衡地优质，才能满足老百姓的迫切需求；而在此实践过程中，教育将收获优质的均衡。无论是城乡之间、区域之间、同一地区不同学校之间、弱势群体的教育等义务教育均衡发展所直面的内容的分类，只是从造成此种局面的原因的视角进行的分类，其实质是学校之间的差距。因此，义务教育的均衡发展首先应该解决的是县区范围内学校之间的差距问题，使县区范围内的学校实现均衡的优质，从而最终使县区范围内的学校呈现百花齐放，争奇斗艳的景象。

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