我国农村土地承包经营权制度分析

刘志猛

摘要：土地承包经营权是我国的一个基本土地制度，是在中国特色的社会主义农村经济体制改革下产生的，它的建立与健全代表了我国农村经济体制改革和发展的路程。随着我国经济的发展，我国的土地制度也应该适应其发展，应该进一步完善土地承包经营制度，更好的为农民和国家利益服务。

关键词：土地；土地制度；用益物权；土地承包经营权

中图分类号：F061.6文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)12-0064-02

1我国农村土地承包经营权立法现状

1998年8月《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。从该条款看，法律上第一次真正使用“土地承包经营权”的名称，但未给它下定义。这里土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的成员，权利客体是农民集体所有的土地，该权利以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产为土地的使用目的(即农业目的)，权利期限为30年，权利内容由承包合同规定。该法第十五条规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同。约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。该条款来提到“土地承包经营权”名称，权利主体是单位或个人。权利使用目的仍为农业，但权利期限和权利内容均应由承包合同约定，同时，结合《土地管理法》第四条和第十一条分析，其农村土地承包经营权的权利客体是农用地，它包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

1995年6月《担保法》第三十四条规定：“下列财产可以抵押：抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”。这里确立的“四荒”的土地使用权，实际上指的应是“四荒”的承包经营权，即农村土地承包经营权。

《农业法》第十二条规定：“集体所有或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务”。该法第十三条规定：“除农业承包合同另有约定外，承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权，同时必须履行合同约定的义务。承包方承包宜林荒山荒地造林的，按照森林法的规定办理”。该法规定确立了“承包经营权”的名称，其权利主体为个人或者集体，权利客体包括集体土地和国有土地，以农业生产为目的，权利内容既包括法定的生产经营决策权、产品处分权和收益权，又包括依承包合同约定。

2002年8月29日第九属全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》，自2007年10月1日起施行。该法规定土地承包经营权为用益物权，再一次明确承包经营权的权利性质，对土地承包经营权的期限、流转问题都作了详细的规定，是对《农村土地承包法》的补充。

2对现行立法的分析与评价

2.1现行立法的优点

(1)保障农民的利益。

法律明确规定承包经营权受法律保护，特别是《农村土地承包法》的出台，标志着我国农村土地承包经营制度真正走上了法制化道路，使农民的权利真正做到了有法可依。解决了当前农村土地所面临的有纠纷找不到法律依据的尴尬局面，对稳定农村土地承包经营权、调动农民的生产积极性和对土地的可持续开发利用，提供了可靠的保证。

(2)明确妇女的土地权。

《农村土地承包法》第六条规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第三十条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。《农村土地承包法》首先规定了妇女的土地承包权利，对于妇女土地权利的保障做了制度上的创新。

2.2土地承包经营权可以依法流转

面对我国农村所面临的现实问题，《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权可以依法流转，确立了我国农村土地承包经营权的流转制度。《农村土地承包法》第一次以法律的形式对“土地流转问题”做了规定，第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十三条规定“受让方须有农业经营能力”。流转主要是在农户之间进行，这就可以限制农用地转变为建设用地，保护了我国的土地资源，同时一些不愿意耕作农田的农民可以把土地流转给农业经营大户，提高了土地的利用率。

3对现行立法的建议

3.1严格界定土地承包经营权主体

在确定了土地承包经营权的主体范围后，针对以前未签订书面合同的土地承包的法律效力，予以补充规定，并且签订书面合同，合同规定明确的所有权人和使用权人。对于签订了书面合同的，但是承包期限少于国家规定的30年的，应自动延长至30年。对于“一地多包”的情形，家庭承包应以合同成立的先后来确定谁取得土地承包经营权，其他方式的承包适用登记对抗效力，如果都没有登记，适用“先占原则”。对于未取得土地承包经营权的其他合同承包方，发包方应承担违约责任。

法律中明确了土地承包经营权的主体资格，承包合同签订的效力，以及承包合同书面签订的强制性，在实际中就不会出现多个组织对一块地拥有所有权，也不会把一块地

承包给多方，即使有了法律纠纷，也会有书面凭证。

3.2细化承包方和发包方的权利义务

在法律中应明确承包经营权人对土地的占有权、使用权、收益权和适度的处分权。《农村土地承包法》未从正面明确承包人对土地的占有权；对使用权的规定是零散的、不完整的，应统一完善地予以规定；对收益权的规定不足以满足实践中可能出现的纠纷处理，有必要加以细化；对处分权应增加林权的抵押，规定承包地的最小面积等。在立法中还要明确土地承包经营权的可继承性，解决目前针对继承的诸多纠纷。至于在土地继承后可能出现的如土地细碎化、继承人非本集体经济组织成员等问题，要通过建立相应制度做出限制。

土地承包经营权人享有的土地承包经营权的流转权，根据承包方式的不同，可以分为两种。在家庭承包的情况下，土地承包经营权属于物权，土地承包经营权的流转是指土地承包经营权人将土地承包经营权或者土地承包经营权中的部分权能转移给他人的行为。其他方式承包的情况下，土地承包经营权属于债权，土地承包经营权的流转是指不改变土地承包合同的内容，承包人将合同权利全部或部分转让给第三人的行为。这两种土地承包经营权的流转在主体、前提条件、流转方式等各方面都存在差异，而《农村土地承包法》对家庭承包的土地经营权的流转做了较细致规定，其他方式取得的土地承包经营权的流转缺乏具体的法律规定。因此，鉴于这两种土地承包经营权的流转在法律属性上的不同，有必要根据其不同特点和运行机理，设置不同法律法规予以调整。

3.3征地制度的完善

针对目前的征地状况，制定专门的“土地征收、征用法律”，限制征用农村土地，明确“公共利益”的范围。目前的情况是，无论是公益建设用地还是商业经营性用地，都以“公共利益需要”为由，通过政府强制征用。政府以低价征地，高价转让，赚取农村土地价格的“剪刀差”，在这种经济利益的驱动下，政府征地的积极性特别高。而失地后农民生活无保障，只有有限的补偿款，长期以往，必会引发社会稳定问题。因此，一定要明确公共利益是哪些，可以采用列举法列出，在征地时要严格执行，对政府的这种不法行为，一定要严惩负责人。

另外，对征地补偿款的管理使用应做出必要限制，在征地前，要先落实征地补偿款，按照一定比例交付，对村集体和农户的补偿款分配问题要规定明确。虽然我国目前有贰征地补偿款的专门计算，但它未考虑失去土地承包经营权可能遭受的间接损失，随着土地承包经营权物权性质的确定，有必要将它作为农户的一项财产权给予农户直接补偿，并明确估算补偿的方法。

此外，还要完善土地纠纷诉讼制度和土地承包仲裁制度，让农民能利用司法途径更好的解决土地权益争议。