论房地产调控政策在中小城市失灵的原因及对策

刘为敏

【摘要】 房地产行业是一项关系民生的重要行业，因而，房地产调控成为政府宏观调控的主要领域之一。首先分析了房地产调控政策的演变，进而分析了房地产调控政策在中小城市失灵的原因，最后提出了完善中小城市房地产调控政策的相关措施。

【关键词】 中小城市；房地产市场；调控政策

一、房地产调控政策的演变

房地产业作为国家的支柱产业之一，关乎国计民生，已远远超越单纯的经济范畴，对经济发展，对社会安全、政治稳定都至关重要。房地产的公共属性决定了政府必须行使干预、管理和调控的职能。

2001年，中央政府发布了195号文件。该文件规定，房地产开发商必须以自有资金交纳土地出让金；房地产开发商的自有资金不得低于总投资的30%，在项目施工临近尾声时，商业银行才可发放个人按揭贷款。但在实际操作中，房地产开发商利用商业银行发放的流动资金贷款交纳土地出让金，在项目施工刚开始时就在商业银行的配合下启动按揭贷款程序。同时，房地产开发商的自有资金率远远低于30%。

2003年，中央政府对商业银行的房地产贷款进行了全面检查，并发布了《2002年货币政策执行报告》。该报告披露了“违规贷款”主要集中在房地产开发贷款和个人商品房贷款上。2003年6月，中央政府又出台了121号文件。该文件是195号文件的具体化，再次强调了商业银行不得违规发放房地产贷款。但房地产金融违规现象并未因此得到有效遏制。用流动资金贷款交纳土地出让金、违规发放个人按揭贷款等行为有增无减。

2004年，中央政府出台了《商业银行房地产贷款风险管理指引》等多项政策，加强对房地产融资的管理，通过控制商业银行总体贷款规模来控制房地产信贷规模。对房地产开发商而言，通过商业银行融资的渠道已经不太通畅了。于是，房地产开发商开始大规模引入外资。同年，国务院还出台了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》等政策，开始从源头上规范土地市场，以期给房地产市场降温。但房地产开发商却借机大肆宣传商品房供给将大幅减少，利用公众的消费恐慌心理推动房价进一步高涨。

2005年，国务院先后出台了“国八条”和“七部委8条”，开始通过各种手段对房地产市场进行全面调控。“国八条”和“七部委8条”都强调抑制房地产投资增长过快和房价上涨过快。但地方政府却阳奉阴违，继续推动房地产投资高速增长。房地产开发商则继续拉高房价，并通过媒体大肆宣传房价不会下跌的理由，鼓动老百姓买房。

2006年，国务院又先后出台了“国六条”、“九部委15条”、“六部委14条”和“国税七条”。这些新政策主要是调整住房供应结构和稳定房价。

2007年，中央政府各部门先后出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《房地产市场秩序专项整治工作方案》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等，目的在于通过土地调控和市场监控抑制过热的房地产市场，最主要的是构建具有中国特色的居民住房制度。同时，自2007年3月18日至2007年9月15日，金融机构一年期存款基准利率不断上调，抑制过热的房地产市场。

2008年上半年，中国人民银行不断上调存款类金融机构人民币存款准备金率，下半年，在金融危机的影响下，中国人民银行匆忙降息。中央政府先后出台了《经济适用住房开发贷款管理办法》、《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》、《关于加速廉租住房质量管理的通知》，中央多次强调要加快经济适用房和廉租房等社会保障用房建设。温家宝在11月10日和12月17日等多次重要会议中明确指出要加快保障性住房建设。

近年来，中央政府先后出台多项房地产调控政策以期稳定房价。但是这些政策的效果很不理想，中小城市的房价还是不断高涨，分析这些调控政策的失灵就显得尤为重要。

二、房地产调控政策在中小城市失灵的原因

房地产业内通常将北京、上海、广州、深圳这四大城市划分为一线城市，因为这四个城市在房地产行业所占份额将近70%；重庆、天津和一些发达的省会城市，比如成都、杭州、沈阳等城市，再加上沿海开放城市，比如青岛、大连、厦门等被划为二线城市；三线城市是经济比较落后的省会城市和一般地级市，比如，洛阳、无锡、黄石、哈尔滨、银川等；最后将县级市和县城都统称为四线城市。业内将三、四线城市统称为中小城市。我们通常所说的三线和四线城市有以下两个主要特点：三线城市：(1)口规模基本都在100万以下；(2)住宅价格瓶颈均价2，500元/平米左右；四线城市：(1)人口规模基本都在20万以下；(2)住宅价格瓶颈均价1，500元/平米左右。本文中所涉及的城市，如蚌埠、怀远等地均属于中小城市。

细观近两年来我国房地产调控，其操作路径大致如下：党中央对房地产调控提出指导精神→国务院发出通知要求→国务院相关部委出台政策措施→省一级地方政府制定执行细则。在这个路径中，虽然看不到中小城市的立法作用，然而他们确是真正的所有政策的执行主体。

由于中央政府的政策调控会影响到调控体系内不同利益群体的切身利益，因此近年来，围绕着房地产市场的政策调控，不同利益群体的博弈非常激烈，宏观调控能产生多大的效果，在很大程度上取决于各利益群体间的博弈。笔者从中小城市中的地方政府、房地产企业、商业银行与调控政策博弈的分析，论述房地产调控政策在中小城市失灵的原因。

第一，地方政府与调控政策的博弈。地方政府既有维护社会公平使政治权利最大化的“社会人”职能，也有使财政收入最大化、公务员收入最大化的“经济人”职能，我国现行土地和房地产制度安排使地方政府也成为房地产市场利益格局的重要一员，通过土地使用权的出售，积极参与房地产商品价值的形成，增加地方政府的财政收入。

由于中央政府和地方政府的职能不一样，追求的经济目标也不同。中央政府追求的经济目标是经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡，而地方政府追求的经济目标是经济增长和充分就业。地方政府领导从提高政绩角度出发有积极推动本地经济发展的主动性，而房地产市场是提升地方GDP最简单、最有效、最没有风险的方法，不需要提升技术能力、不需要提高管理技能、不需要防止环境污染，只要想方设法把政府垄断的地租通过土地使用权出让变现，就可以在短期内迅速积累政府财力，提升地方GDP，改变城市面貌，拉动相关产业的发展，提高地方政府领导者的政绩，所以地方政府有积极推动房地产市场繁荣的主动性和积极性。

由于经济目标的差异，中央政府追求的目标和地方政府的行为方式是不同的，如中央政府在追求经济增长时还要考虑物价问题和国际收支问题，在物价出现上涨时，必然通过经济收缩政策降温来稳定物价，保持货币币值的稳定和信誉，而地方政府在推动经济增长时，是不考虑后面两个问题的。这种经济目标的差异性导致中央政府和地方政府行为方式的差异，即中央政府要压缩房地产过热、稳定房价，而地方政府仍希望房地产持续旺销，并不愿意看到本地房价下跌，新闻报道中经常提到地方政府救市的举措。这就是中央政策到地方后执行不力的根本原因。如黄玫把这种博弈归纳为：（1）拖字诀。近三个月过去了，从公开报道看，只有深圳等极少数城市出台了地方细则。一些地方政府官员认为，等宏观调控这阵风过去，该怎么样还怎么样。（2）混淆视听法。同一个城市的房价，这个部门说升了，那个部门说降了。知情人士透露，这是因为两个数据的统计口径不同。在强大的宏观调控攻势下，一些人不敢再瞎吹“本地房价处于合理水平”，而是寻找能证明自己调控成果的“政绩”，大肆宣传。（3）选择性发布数据。城市的存量土地、开发商手里究竟囤积了多少土地；究竟有多少逾期未开发、符合“无偿收回”标准而未收回的土地等等，这些对房地产走势至关重要的数据，依然是秘密。（4）“以空对实”法。中央的调控政策越来越明确、细致，一些地方政府却玩起了虚花样，出台的“实施细则”反而操作性不强，没有检查考核标准。调控政策的落实过程在一些地方成为会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。博弈的结果就是房地产市场的继续上涨，调控政策效果打折。所以政府如果真要将房产价格降下来，地方政府的建设资金必须要有相应的合理安排才行。如果没有合理的安排，现行的政府投入机制又不想变，地方政府的必然行为就是抵制房地产的调控政策。

第二，中小城市房地产开发企业与房地产调控政策的博弈。作为房地产调控政策对象的房地产开发商也是房价主要利益相关者之一，如果政府采取各种手段稳定房价，比如紧缩银根、提高贷款利率、增加税收，推出大量的经济适用房等等，这一方面会使得中小城市房地产开发商进一步融资产生困难；另一方面也会影响到购房者的心理预期，从而影响房地产的销售。房地产是个高利润行业，许多房地产开发企业不可能因为加息就轻易退出市场，即使信贷受到定限制，其在超额利润的驱使下，仍可以想方设法通过住房销售、预售制度、直接融资等方式继续投资。至于提高上地出让金、提高贷款利息等增加的成本，在现有定价体制下，由开发成本转向房价，由消费者承担。开发商在商品定价时不断追涨，助推了房价上涨。在政策基本面未改变的现行市场机制框架下，随着调控政策的不断深化，一些开发商或通过大量储备土地来对抗调控，或根据市场行情来加速或推迟开发进度，直接造成了市场住房供应减少，从而导致价格上涨，不仅规避了自身利益风险，并最终炒高房价获取最大利润。因此，房地产开发商不会承认本地房地产市场存在过热现象，甚至还会积极对当地政府进行“游说”、“活动”，干扰房地产调控政策的执行，继而影响房地产调控政策的效果。

第三，商业银行与调控政策的博弈。房地产行业是个资金高度密集型的行业，对信贷资金的依赖性强。在房地产热中商业银行是受益者之一，在房价上涨中坐享信贷规模扩张和加息带来的稳定收益。作为以盈利性为经营原则的商业银行，希望通过与房地产调控政策博弈实现利润最大化。例如，央行出台的“七折新政”，却一头撞上了各商业银行的“软抵抗”，各商业银行愿意以七折的利率向存量房客户提供贷款，但是复杂的申请程序，以及苛刻的条件，将大量存量房客户挡在了门外。

信贷权限是银行配置信贷资源、获取经营利润、提高经营业绩、提升在金融市场中话语权的主要手段。在国有商业银行信贷日益集中的趋势下，项目审批权限上收省分行，地市级机构信贷自主权越来越少，多数银行仅拥有个贷审批权限。房市的持续升温，给地市级金融机构个贷增长提供了空间和机遇，通过个人住房贷款的大量发放，不仅弥补了信贷权限的不足，而且达到了利润增长目的。中央银行在经济过热时，实行限制或从紧的货币信贷政策。商业银行以利润最大化为终极目标，导致宏观调控与微观经营的利益矛盾。商业银行在房地产热中有着很强的信贷冲动，信贷成为这轮房地产热的强有力支撑，央行多次提高法定存款准备金率、提高存贷款利率，对房地产开发企业的信贷心理预期和信贷行为进行抑制，但商业银行还是通过信贷博弈，不断突破瓶颈贷款给房地产开发商，拉长了宏观调控政策效应的时滞。

“上有政策，下有对策”是我国房地产政策博弈的真实写照。要想使调控政策真正落实，我们必须及时发现问题，加强对策研究。

三、房地产调控政策在中小城市的完善

虽然目前房地产市场的调控政策存在失灵的表现，但对房地产市场的调控又是必须的。房地产市场的调控有利于协调房地产和国民经济增长的关系，从而避免泡沫产生；有利于规范房地产市场行为，调节房地产市场行为主体的收益，有利于和谐社会的构建，因此，我们还必须使房地产调控政策在中小城市不断完善，避免政策失灵，以实现经济又好又快的发展。

1．加强房地产调控政策的执行力

房地产调控政策的执行中首先要规范地方政府行为，应该构建一种合理的政府之间关系。对目前中央政府与地方政府之间的“责权利”予以明晰，明确目前哪些权力属于中央政府，哪些属于地方政府，其次，对现实的相关“责权利”予以调整，总的思路是使责权利相一致，最关键的“财政、人事、事务管理”方面进行科学划分。其次，加强对房地产企业的监督与管理，建立健全房地产开发经营管理程序，加强房地产开发建设全过程监管，根据有关法律法规和政策的规定，严肃查处违反或规避套型结构要求的行为。对已经规划许可仍未开工的项目，要重新进行规划审查。对不符合规划控制性要求，尤其是套型结构超过规定的项目，不得核发规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。对擅自改变设计、变更项目、超出规定建设的住房要依法予以处理直至没收，所没收的住房主要用于解决低收入家庭居住问题。最后，加强商业银行对调控政策的执行力，商业银行要严格执行《中国人民银行关于规范住房金融业务的通知》的规定，加大对房地产开发贷款的监管力度，严格审查房地产开发贷款发放条件，切实加强开发贷款管理和房屋销信款管理，防范金融风险，适度调控房贷投放力度，实施房地产信贷政策软着陆，防止开发商资金链断裂，引发信贷风险。

2．增强房地产调控政策的监督力

着力加强房地产市场信息化建设，完善信息披露制度，提高透明度，稳定社会预期。大力实施了房地产市场信息系统和预警预报体系建设，实现了商品房销售合同网上备案；建立了统一的房地产信息平台，通过对国土房屋局和统计局等部门信息资源的整合，统一对外发布房地产市场监测报告、价格指数和市场月报等，提高了政府信息的权威性和市场信息的透明度；坚持正确舆论导向。通过媒体积极宣传中央宏观调控政策，适时曝光部分违规案侧查处情况，及时向社会公示土地供应情况、限价商品房、经济适用住房、廉租房建设供应情况，稳定社会预期。房地产调控政策作为宏观调控的重要组成部分，要使其在中小城市真正落实，必须加强对中小城市房地产状况的调查和研究，才能实现宏观调控的目标。

参考文献：

[1]周旭.房地产调控政策失效的原因探究[J].商业研究．2008（7）

[2]黄玫，何丰伦.警惕地方政府对房地产调控政策拆招卸力[J].中华建设.2006（8）

[3]陆坷，黎木.七折之痒：一场关于“房贷新政”的利益博弈