中国式社保转续：从“捏合”走向“纯粹”

蒋守福

国际上通行的社保模式主要有统筹(现收现付)模式、个人账户(完全积累)模式两种。如果只是“纯粹”采用其中的一类模式(比方说统筹模式,劳动者从一地流动到另一地,即宣告流出地的社保关系结束,流入地的社保关系随着新的工作开始同时宣告建立),都不会存在社保关系转续的问题。但是,由于中国的社保徘徊在非“纯粹”统筹模式和非“纯粹”个人账户模式之间,恰好是这两种模式的“捏合”,加上目前中央和地方“分灶吃饭”的特殊财政体制背景,由此带来的“个人账户”、“统筹部分”等是否转移的争论以及地方利益的不断博弈,也就决定了我国的社保关系不可避免地存在转续难题。

社保探路:从“单一”到“捏合”

1993年,中共中央十四届三中全会首次将社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑我国社会主义市场经济框架的重要组成部分,并提出“社会统筹与个人账户相结合”的“捏合”模式。但是,在此之前,由于特殊的历史原因,中国的社保探路之行也并非一帆风顺。

中国社科院经济研究所赵人伟研究员曾指出:“中国从社会保障体系的建立开始,就侧重于城市;在城市,又侧重于全民所有制部门,即国有的企事业单位和行政部门。”这种状况固然与当时的经济发展密切相关,但也因城乡二元分割的政策因素以及长期以来个人福利的“单元化”倾向而得到强化。

上世纪60年代中期以前,中国的城镇社会保障体系是被列入中央统收统支范围的重要一项。由于当时城乡二元分割的现实,以及人口流动的限制,农民则完全依靠土地来实现自身的保障。但是,“文革”的发生打破了国有部门当中企业的正常缴费机制,使得一体化的社会保险制度无法正常运转。

此后,随着社会经济状况的恶化,原先由政府所一手包揽的城镇社会保障体系的福利开支已经难以为继。在统收统支的承诺无法兑现的情况下,为了应付支付危机,政府逐渐把责任下放给了企业或单位。进入20世纪80年代后,中国才开始进行真正意义上的对社会保障体制改革的探索,但是“政府缺位”的状况直到20世纪90年代才得以改观。这时,政府推出了社会统筹与个人账户相结合的模式(简称“统账结合”模式)。

在当时的大多数专家看来,统账结合模式既能够缓解统筹模式下因福利刚性所带来的支付危机,又能够克服个人账户模式下个人收入过度不均的弊病。

但是,任何改革都是要付出代价的,尤其是处于探索阶段的社保改革。统账结合模式的科学性、合理性也受到了很多人的置疑。在中国经济日渐发展的过程当中,它所带来的一系列“隐性债务”以及转续难题依旧难以解决。

马拉松式长跑:民众的期待与复杂的考验

最近几年,中央经常出台相关政策来解决社保转续难题。之所以一再被政府和民众所关注,正是因为社保的“自由行”牵涉了亿万劳动者的切身利益。也因此,民众才会对它寄予深切厚望。在中央的频繁表态中,民众也在急切地盼望着社保在全国能够早日实现“一马平川”,不再受“诸藩割据”的痛苦。

2009年5月22日下午,中共中央政治局进行第十三次集体学习,中共中央总书记胡锦涛在主持学习时发表了讲话。他指出,要加强统筹协调和政策衔接,推进各类社会保障制度整合,抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转续办法,完善社会保障公共服务管理平台。

“风乍起,吹皱一池春水。”一些媒体评价称,这个政策的出台必将激活一池春水,促进劳动力在全国市场更大、更灵活、更自由地流动。

而这几年,中央关于社保转续问题的种种表述都没有离开尽快、加快、抓紧等词语。可以看出,中央关于解决社保转续问题的急切心态。但是,与中央和民众急切心理相对应的是,在社保转续问题的解决上,一直都是雷声大雨点小,不紧不慢的,没有多少大的动静。

如今,社保转续问题也已成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。从2007年党的十七大报告到2008年的政府工作报告,再到如今,无一例外地提到“制定全国统一的社会保险关系转续办法”。

但是这项深得民心的政策,执行起来却犹如蜗牛爬行,民众的急切也在这种马拉松长跑式的等待中逐渐“褪色”。有人甚至称:“政府的政策是很诱人的,但是由于历史和现实的原因,它也只能成为美丽的空中楼阁。政府的决策也只能是一现的昙花,没有长久的生命力。政策的出台,曾给人一次次的期待,也让人一次次的失望。”其实,民众一直都在渴盼社保转续的制度安排可以落地生根,但这种渴盼何时可以幻化为真实而最终面世于众却是个未知。

“其实,社保转续问题的解决之所以被一再耽搁,是因为我国特殊的国情。”相关人士解释道。据资料显示,目前我国养老、医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位,而各统筹单位之间的政策也不统一,比如个人缴费比例不一、保障水平不一等等。因此,社保要在全国范围形成有序的跨区、跨省转续便成为一个制度性的难题。因而,面对如此复杂的现实状况,要使中央的政策发挥出应有的效用,还需要进行更为深入的体制改革。

人社部社会保障所所长何平曾在接受记者采访时说,目前在接续方式上主要有两种思路:一个方案是,把部分统筹基金换算成现金随人转移,个人账户的全部基金也将随之转移;另一种方式是,不转移统筹基金,只转移社会信息和记录。何平解释道:“实质上,后一种方案与欧盟国家的社保接续,即‘分段计算模式非常近似。”

但是,后一种方案对计算和管理水平要求很高,目前中国各地保险机构的管理能力却参差不齐、精算水平也不一。而这种所谓的“分段计算”模式是以实现统筹为前提条件的。但是,目前的状况却不容乐观。尽管有关部门宣布全国大多数省份已经实现了“省级统筹”,但都不是完全意义上的,有人戏谑地称之为“半吊子”。很多省份都没有实现统一对社保金的“统收统支”,“最多是建立了省调剂基金,还是以市县为单位进行统筹的”。即便是自称实现全省统筹的一些省份,也因某些原因而名不副实,社保转续难题依旧难以克服。而中国社保制度和国情与欧盟也大不一样,欧盟经验的适用性还面临着中国复杂的社会保障体系的考验。比方说,中国的账户资金投资制度不统一、收益率不一致、各地账户比例也不一致等等。

一些专家称,解决社保转续问题的根本出路在于彻底的体制重建和改革,比方说拆除养老保险金15年缴费和农民工单位缴纳的统筹部分不能随人带走等一些制度性的栅栏。

目前我国各种社保制度是为了应对当时经济体制改革而设定的,通常是为了解决一个改革问题,如国企改制、农民工等设立一套社保制度,未能从全盘意义上考虑建立一套完整的社保体系。因而,如今的一些政策也只能是从表面上缓解问题,而不能从根本上解决问题。因此,社保转续问题的解决只能寄希望于更为深化的改革,才能达成最初设想的目标,最终实现全国性统筹。

地方政府:“小”利益与“大”破局

2002年开始实施的“金保工程”,如今已经7年了。其实,提高社保的“便携性”在技术上不存在什么问题,一张信息卡就可以解决。而在国际上,全国统筹一直都是主流,可提供大量的政策借鉴。但是,“中国有自己的走路方式,别人的路可不可行还是一个值得商榷的问题”。

尽管我国社保部门很早就发布了容许社保异地转移和接续的规定,但是在财政“分灶吃饭”的体制下,地方基本上都出台了“土办法”,只愿转出,不愿转入。提到跨地区社会保险的转续以及“全国统筹”, 越是经济不发达的地区积极性越高,而经济状况好、财力足的地方往往列出这样那样的困难,一再强调其不现实、难操作。“由于现在多是地方统筹,而社保关系的跨地区转移会影响地区的局部利益。如果是转出,很多地方政府都很乐意,毕竟是转嫁了责任。如果是转入的话,那么这其间的绳绳绊绊就会很多。地方政府就会出于多方面的顾虑,考虑是否接受这份要承担的责任。”其实,社保转续难,主要还是在于各地区之间的利益调整。

“由于是地方统筹,地方政府自然而然地将社保基金看成是地方的钱。如果这钱增值,肯定就是地方的成绩,如果贬值,则构成地方的压力,亏损的话还需要地方财政弥补。既然责任都是在地方,那么地方政府理所当然地把社保基金视为自己的钱了。”

如今,全国统筹的难点在于因经济发展不平衡而导致的缴费差异问题。俗话说得好,“一屋不扫何以扫天下”。一省之内、各地之间的社保政策都存在着极大的差异,更遑论全国范围了!

但是,从理论意义上来讲,社保的“全国通”却不是“不能”,而是“不为”。一些地方只顾局部的“小”利益,只打自己的小算盘,没有把劳动者的切身利益放在心上。而考虑到财政问题,地方政府的顾虑还是有很多的。福建省社保局一位工作人员举例说道,像江西的很多城市,如果社保转续需要转入的人员只是三三两两的话,地方财政肯定是没问题的。如果有几十万人一起转入,那么对地方财政来说,是很难吃得消的,可说是一个“毁灭性”的举动。

因而,一些专家指出,各省能否在牺牲本地社会保险利益的前提下,真正拿出诚意和行动,而不只是敷衍了事,尽快解决制约社保转续的障碍,实现地区的经济社会发展,从而最终实现全国统筹,实现“大”破局,也是各地不得不慎重考虑的议题。

把“存钱游戏”还原成“可口奶酪”

的士司机陈师傅是在2008年来福州的。“当初离开深圳,退保的时候,原先公司给我们缴纳的养老保险都带不走。”陈师傅接着说道,“深圳也非常愿意为我们这些农民工‘退保大开方便之门。去退保中心,手续都是非常快的。很多同行都退过保,有的还不止两次。”

陈师傅现在的几位同事也向记者大发牢骚。“如果社保可以很方便的转续的话,我们当然不会那么轻易地退保,社保可是块可口的奶酪!”

但是,随着劳动者在异地之间的不断转移,社保也在走入了“参保——退保——再参保——再退保”的恶性循环当中。一些专家称,这样的“进进出出”,不仅是对劳动者享有社会保障权的侵犯,更是另一种形式的“社会不公”。在这种反反复复的“参退”当中,社保这块原本可口的奶酪,也变得如同鸡肋一般索然无味。说得明白一点,社保已经失去了“保险”的最初目的,而成为一场没有利息的存钱游戏。

而在现行的养老保险制度下,农民工群体更容易成为“骑墙者”,农民工要进入城镇养老保险体系比较困难,而退回到农村的养老保险体系,地方财政同样没有动力进行配套资金支持,于是造成退保潮屡演不绝。

有专家称,中国社保制度建立,要避免再“碎片化”下去,中国未来制度走向应该是建立大一统的社保制度。但是目前的状况是这样的,如今省级统筹技术上是不存在什么难点的,关键是谁统筹就意味着谁要对基金进行财政“兜底”。具体的统筹层次难在财政体制而不是技术。比方说,福建省已经改变了由市级、县级统筹的局面,全省执行统一的缴费基数和缴费比例,各类社保金计发办法和统筹项目也全省统一,实行统收统支,由省级直接管理。而“财政统筹由县级开始,逐渐实现市级、省级,最终由全国社保基金会集中管理,这才是治本之策”。但是,囿于现今的城乡结构和各省之间的经济发展水平,只有彻底处理好这些问题,才能最终实现社保转续之间的畅通无阻。

其实,社保跨地区转续的困难不主要是技术问题,而是观念问题。在社会流动极高的今天,只要从保护社会成员社会保险权益的角度真正地为“民生”考虑,才能最终解决社保转续难题。

虽然中国的社保徘徊在非“纯粹”统筹模式和非“纯粹”个人账户模式之间,恰好是这两种模式的“捏合”,但是从“捏合”走向“纯粹”并没有一道不可逾越的鸿沟。劳动法专家郑功成认为:“现今,人们谈论最多的还是省级统筹。不过,只是简单地把社保定为省级统筹恐怕有些滞后。社保只有全国统一了,才能够维系劳动力市场的统一,而现在社保的地区统筹已经成为阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素,而且这种情况会愈演愈烈,劳动者会收到不同程度的损害。”所以,社保一开始就必须立足于全国统筹来解决问题,一步到位的全国统筹才是“十分到位”的“点”。

相信现今的劳动者,都希望拥有一张社保卡,它就像“身份证”,具有信息存储功能,记录持卡人各个时期的信息,持卡可办理各项社保服务。届时,无论持卡人走到哪里,都可以就近享受各项社保服务。

如果一旦建立起覆盖城乡居民的社会保障体系,并灵活地在全国各地进行自由转移,那么必将大大地激活生产力和进一步解放生产力,并使全国各地有竞争力的企业喷发出新的活力,使世界金融危机影响之下的中国经济发展呈现出新的勃勃生机。

因而,何时能够实现全国统筹的社保转续、个人账户“钱随人走”,希望我们只需要一个短暂等待的过程。