跨省社保转续：天堑何时变通途

青　草

由于各地经济发展水平不一,以及在目前中央和地方“分灶吃饭”的财税体制下,社保异地转移与接续十分困难,实行全国统筹的难度比较大,成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。

随着人力资本流动日趋频繁,民众也在急切地盼望着社保转续能在政府的频繁表态中早日“自由行”,永不再受“割据”之苦。

前不久,胡锦涛总书记在主持中央政治局第十三次集体学习时指出,要加强统筹协调和政策衔接,推进各类社会保障制度整合,抓紧制定实施全国统一的各种社保关系转续办法,完善社会保障公共服务管理平台。

温家宝总理在晋江市考察时也大加赞赏泉州市“凡是愿意转移到泉州的农民工社保都可以接收”的先行经验与做法。

针对一系列尚待破解的难点,正在进行的社保改革也不能一蹴而就。为了实现全国统筹以及避免产生新的问题,同时还要满足民众对社会公平的诉求,真正实现老百姓“老有所养、病有所医”,优化社保改革依然任重道远。

“国内养老保险的统筹水平千差万别,资金各自独立,互不往来。”北京劳动保障局养老保险处的一位负责人点评如今国内养老保险状况时如此说道。

随着国内统一劳动力市场的逐步形成,跨省流动的劳动者逐年增加。但是各省市之间的社保接续难题,已成为制约人才流动的阻碍。一个本可以完整的劳动力市场,也因为难以逾越的社保天堑,硬生生地被分隔成了多个孤立的小市场。

难以逾越的天堑

2008年底,原来在深圳工作的小林,跳槽到了浙江一家企业。在新的公司,小林又有了一个新的养老保险账户和一张新的医保卡。而在这之前,小林已在深圳工作了4年。小林说:“不知道能不能退保,我也没来得及去退,就匆匆去了浙江。”当被告知即使退保也只能退个人账户的时候,小林表示,年纪渐渐大了,要打算好好地在一个地方安家了,不为别的,就为了以后能安稳地拿到养老金,也不能随便乱跑了。

小林从事的是广告行业。在广告市场的激烈竞争中,广告公司对有工作经验的广告人才可谓“如饥似渴”,而广告人才的“跳槽率”也非常高。据一项调查显示,最近两年广告业管理人员平均跳槽时间为2年,广告设计策划人员平均跳槽时间为1.5年。小林身边的许多朋友,也和他一样,为了新的发展空间,不断穿梭于全国各大城市之间,寻找一份真正属于自己的广袤天地。而这样的流动群体,通常是在这个城市有了一份社保关系,缴个一段时间,再转战另一个城市,又拥有了另一份新的社保账户。

小林说,他两年前对社保的认识完全没有,不懂什么转续,也不知道退保,只知道公司给办的就办了。眼见着30岁了,小林突然意识到,让自己拥有一份安稳的社会保障是多么重要。作为创意行业的工作者,小林更希望自己能在全国各大城市自由穿梭。由于受制于社保关系,小林说,接下来,要考虑稳定了。

像小林这样的白领,还拥有在一个城市落脚和安家的能力,而作为拥有着1.2～1.5亿人口的庞大群体,农民工当中大多数人的最终归宿是攒一笔钱回农村养老,他们的社会保险如何转移接续,直接关系着这部分劳动者的合法权益。

在现行的社会保险政策中,归纳起来有两点对流动人口和农民工极为不利:其一,在1997年国务院颁布的相关规定中,要求“本决定实施后参加工作的职工,个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金”。“个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人账户储存额一次支付给本人。”其二,在2001年劳动部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定:“参加养老保险的农民合同制职工,在与企业终止或解除劳动关系后……根据农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,凡重新就业的,应重新参加养老保险。”

这意味着,流动就业者须在一个地方工作15年,才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇;如果流动,则只能带走“个人账户个人缴费部分”,无法享受“社会统筹”部分的权益。

利益纠葛

一些劳动法专家认为,养老保险账户的跨地区接续问题,不仅仅是体制的毛病。用透视镜照一下,问题背后其实有着部门或地方对劳动者权益的侵占、截留与偷盗。

农民工是一个择工作而居的庞大流动人口阶层,他们几乎所有的人都会在不同季节选择进城工作或回村镇居住。按照目前政策在退保或转移时,只能得到个人缴纳的社保资金,同样属于他们账户的企业为农民工所缴纳的社保资金,被截留在了工作所在地。事实上,这已不光是农民工面临的问题,而是所有流动人口面临的问题。对于单位替个人缴纳的社保资金在转移时普遍被扣,用一位地方政府社保干部的话说,就是“他们是给地方做贡献了”。

专家分析认为,很多地方多年来因外来务工人员退保而截留的社保资金的数目从未公布过。在上海社保大案爆发后,群众明白了被截留的社保资金成了某些商人和政府官员盛宴上的美食,这也就是问题难以解决的要害之一。

以把农民工“纳入”城镇职工基本养老保险制度后地方上获益最大的当属广东省。1998年,广东省养老保险参保人数不到600万人;在出台了将农民工“纳入”的政策后,参保人数急剧增加,到2004年增长到将近1600万人,六年中增加了167%,约占当年全国参保人数的十分之一;而与此同时,参保的离退休人员却只从143万人增加到220万人,仅占全国参保离退休人员人数的二十分之一。从累计结余的养老保险基金看,广东省也是全国之最,2004年达597亿元,约占全国累计结余基金总额的五分之一。但是有研究表明,广东省农民工退保率“长期维持在95%以上”。也就是说,广东省将近600个亿的“累计结余”,很大一部分是按现行政策没能付给农民工的部分。因此,使社会保险制度覆盖到流动就业群体,就必须使制度本身能够与其“流动”的特点相适应。

中国社科院公共政策研究室研究员唐钧曾说过,各地在养老保险账户方面政策不一,有的可以取走个人缴纳的部分,有的不可以,不过,企业缴纳的部分一般都不可以取走。这就使企业缴纳的这笔资金沉淀下来。目前关于这笔沉淀资金的具体数额,全国没有一个统一的统计,但数额不会太小。这部分资金如何规范使用,目前还是个空白,这也有很大的问题。

存在的问题

据介绍,按国家相关规定,养老保险个人账户和基金是可以一起转的。不过,现在从经济落后省份向经济发达省份转,存在一些困难,经济发达的省份不接受。比如要转到上海,当地会要求工作单位和当地的户口,门槛比较高。

早在多年前,劳动保障部门就已开始关注和研究养老保险账户的跨地区转续问题。随着流动人口的逐步增多,这个问题将会影响到越来越多的人。目前看来,主要以农民工、跨地区就业职工和退休职工为主。

业内人士分析说,现在,急需解决的问题有三个:

首先,我国从东到西依照经济发展程度划分为三大板块,也就是发达的东部地区、欠发达的西部地区,介于两者之间的中部地区。这三大板块的政府财政收入、居民人均收入差别极大,导致各地企业养老保险缴费比例、支付标准等千差万别。如果一个人在东部务工时缴费多,回西部家乡养老时领取养老金比较少,就会出现新问题。只有打破现有的条条框框,按实际缴费总额制定全国统一支付标准,才能让缴费人不吃亏。

其次,以前缴费因不能转移,而支取了个人缴费部分,形成退保的外来务工人员,要不要划分个人责任和政府责任。也就是说,全国统筹后是续保还是重新入保。

第三,农民工如果回到农村,很多地方根本还没有建立起农村养老保险制度,可以转移养老保险了也没有地方社保机构接收,还是“望梅止渴”,没解决根本问题。

设想一 关于设想

推行“社会保险卡”

北京市劳动保障局养老保险处的一位相关负责人认为,早在数年前,该局就已向原劳动保障部建议,对于从工作地向户籍地转移养老保险,应该让8%的个人账户和20%的统筹基金都可以转回其户籍所在地。这样当地有关部门不用再从财政掏钱为转移账户者补贴不能转移的20%部分,才会觉得不吃亏,也就愿意接受被转移的账户,愿意为其发放养老金了。

据他介绍,目前已经有很多省市向人社部提出了类似的建议。对此,人社部也已经基本接受了这一建议,并正在调研各省市意见是否已得到基本统一。

中国社科院公共政策研究室研究员唐钧认为,可以建立一个全国社保结算中心,每人建立一个统一的卡,卡随人走,在全国范围内统一结算。比如,在北京交了5年钱后转到河北工作,25年后退休。那么就可以按照北京的标准算出在北京的5年应给多少钱,等在河北退休了,北京5年的钱先由河北支付。北京与河北之间的账,通过全国结算中心划转。

一位原劳动保障部官员也表示,他设想过推行“社会保险卡”,实行社会保险的参保者一人一卡,从而把保险关系联系起来。

设想二

借鉴欧美“分段计算”办法

从国际经验来看,“在欧盟,劳动者先后在不同的国家就业,不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费,都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休,也都可以通过相关凭证就地享受养老保障”。在欧盟不同国家之间可以实行的制度,在中国一国之内也应行得通。

我们是否可以尝试作出这样的制度安排:首先,参保人的最低缴费年限不要局限在一个地方,到退休时可以将其在不同时间不同地点工作的时间累加,如超过15年(甚至更短)即承认其资格。其次,参保人在某地工作了一段时间并缴纳了社会保险费,在他准备向其他地方流动时,可到当地的社会保险机构办一个结算手续并取得一份证明文件,其社会保险交费记录应该由当地机构妥善保存。其三,劳动者在不同地区工作,就会留下若干份交费记录。等劳动者到退休年龄时,可以在不同的地区按以往的记录和退休当时当地的养老保险实际待遇水平领取养老金,有一年是一年(甚至可以精确到月),由相关各地的社会保险机构向其支付。这样,就可以以“不带走”的思路来解决现下经常讨论的流动时社会保险记录如何“带走”的问题。

这样只需在中央和省一级建立一个专门的社会保险金支付的核算中心,专门为曾经在各省市之间流动的退休人员服务,流动就业者就可以在其退休后定居的地方领到其应该领到的所有养老金,然后再由中央的核算中心牵头,实现各省市之间的资金流转。