人民监督员开展“五种情形”监督问题研究

吴　静

[摘要]对检察机关查办职务犯罪案件中是否存在“5-种情形”进行监督，是人民监督员行使监督权的重要途径。并且这“5-种情形”也是社会关注的检察执法热点和检察执法易出现问题的环节。因此，全面开展“五种情形”监督对于提高检察执法水平，保证执法的公平正义，保障当事人的权利确有必要。而要增强对“5-种情形”的监督效果，推动人民监督员制度的开展。就需要从人民监督员的产生、管理机制，从检察机关的保障措施进行改革。

[关键词]人民监督员；五种情形；监督

[中图分类号]D926.34[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0099—02

人民监督员对“五种情形”开展监督，是指人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件中有“(1)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；(2)超期羁押的；(3)违法搜查、扣押、冻结的；(4)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；(5)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况”五种情形的，有权进行监督并提出监督意见。是人民监督员对检察机关查办的职务犯罪活动进行监督的重要途径。但从试点工作开展以来的情况看，对“五种情形”的监督未完全展开，鉴此，笔者在这里就对如何有效开展“五种情形”监督与大家进行探讨。

一、现阶段开展五种情形监督现状及存在的问题

对检察机关发生的“三类案件”和“五种情形”进行监督，是人民监督员监督检察工作的两个重要途径。但从现状看对“三类案件”是必须监督，因此已经形成了较为可行的制约机制，较为规范化。而“五种情形”仅为有权监督，处于一种相对柔性的监督状态中。据数据统计2003年人民监督员制度试点工作开展以来。我省人民监督员共监督“三类案件”488件532人，而监督“五种情形”案件仅为14件，这意味着几乎90％多的地方“五种情形”监督案件为零。从事物的两面性来说，一方面固然与检察机关近些年执法水平、干警素质日益提升有直接关系，但也不可否认的是，“五种情形”监督意识不强和保障机制的缺位也是其中原因之一。

1.监督意识不强。一是检察机关主动接受监督意识不强。因为“五种情形”涉及的是对检察执法环节中是否存在违法情形进行监督，如果一旦启动“五种情形”监督程序，且监督意见被采纳，往往会对检察机关产生一定负面影响。并且与“三类案件”不同，“五种情形”不是人民监督员必须监督程序，因此一部分检察机关主动要求监督意识不强。二是人民监督员主动开展监督意识不强。因为人民监督员大多为兼职人员，本身精力有限，对“五种情形”的监督大部分处于一种被动开展监督状态，即等待当事人反映情况和问题，而缺少主动深入检察机关和案件中，了解执法情况，主动开展执法监督。

2.现行人民监督员产生和管理机制使监督力度存在一定局限。现阶段虽然人民监督员的产生是由本级人大常委会主任会议考察确认，但实践中，人民监督员的考察名单一般都是由检察机关与人大共同协商确定，并且在人大确认后，对人民监督员工作的考核管理，如是否称职，活动经费的保障，一般仍由检察机关承担，这就形成被监督者管理监督者的局限，使人民监督员与检察机关产生一定的依附关系，导致开展监督的力度不强。

3.人民监督员对案件的知情权缺乏必要保证。虽然2005年高检院通过了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施细则》，对人民监督员开展“五种情形”的监督做了较为详细的规定，但主要集中规定对人民监督员提出监督意见后，检察机关如何受理、分转、督办、反馈等程序，而对开展“五种情形”监督的一个重要前提，即人民监督员如何全面了解自侦案件进程，获知案件知情权，缺乏刚性规定。在现行检察机关案件侦查阶段要求保密性的前提下，人民监督员往往无法获知必要的案件知情权，也无从了解检察机关是否存在“五种情形”，也就难免出现“无案监督”的现象。

解决上述存在的问题，使“五种情形”监督落到实处，富有实效，深入开展，笔者认为，应当着重从机制建构、检察机关方面进行改进和落实。

二、重新建构人民监督员产生和管理机制

在现行人民监督员产生由人大予以确认的基础上，继续加大本级人大介入因素，逐渐将检察机关起主导作用转变为人大起主导作用，最大限度的减少检察机关这一被监督者与人民监督员在监督之外的关系联系。

1.完善人民监督员产生机制。在人民监督的产生上，由人大主持选任工作，包括规定人民监督员的选任条件，选任程序，确定考察单位和考察对象，并最终确认人民监督员，这一过程中，应避免检察机关的参与，因为做为被监督者，如果直接规定监督者的选任条件，并参与到选择、挑选中，会让人首先对监督者是否会具备公正性产生质疑。

2.改革人民监督员的管理模式。建立起人大和检察机关共同管理的双轨模式。一方面由人大承担人民监督员人员管理责任。即在人大常委会内部视情况设置专门机构或专、兼职人员负责人民监督员工作。第一，承担起人民监督员年度考察、考核责任。对于已经任命的人民监督员因职务变动或责任心不强等不适合履行职责的予以及时更换。第二，由人大充当检察机关与人民监督员的监督媒介。如检察机关启动案件监督时，事前将监督案件的时间、地点通知人大，由其确定并通知人员参加案件监督，便于人大掌握人民监督员参加监督的工作情况，同时避免产生检察机关“挑人监督案件”的异义。人大在其管理中并不参与案件监督，而只是通过召集作用和对人民监督员绩优绩劣的评价，来进行宏观调控、管理，这样可使人民监督员脱离与检察机关的依附关系，更能强化人民监督员履行监督职能的责任意识，使监督富有实效。另一方面由检察机关承担人民监督员参与案件监督的管理责任。可由检察机关内设的人民监督员办公室负责具体事宜，并注意要将责任定位在组织和协调上。明确人民监督员与检察机关的相对独立关系。明确检察机关的管理在于使某项工作顺利进行，而不是定位在约束其行为上。具体而言，检察机关对人民监督员的管理应是提供服务、组织职能上，使其更方便、更有次序的行使监督权。通过这两项措施，从源头上割断人民监督员和检察机关的依附关系，使人民监督员直接以监督者的身份面对检察机关，能发挥出监督的实效。

三、检察机关完善人民监督员“五种情形”监督的措施与对策

在人民监督员保证检察权的独立性、涉案信息的秘密性和监督公正性的前提下，检察机关应转变监督意识，积极采取措施，完善人民监督员对“五种情形”的监督。

1.转变监督意识，变被动监督为主动监督。主动要求监督是保证开展“五种情形”监督的基础。为提高主动监督意识，应从以下几方面着手。(1)加大对“五种情形”的宣传力度，让社会各界充分了解“五种情形”监督的内容和程序，从

而主动置于社会的监督之中。(2)检察机关要创造人民监督员开展监督工作的条件。如及时向人民监督员进行信息通报、主动邀请参加执法检查及其他检察活动，拓宽监督途径。(3)做好检察干警特别是自侦部门干警的思想教育工作，抛弃现在仍在部分检察人员中存在“形式化”和“作秀论”的观念，明确人民监督员工作的重要意义，摆正被监督者的立场，真诚的接受监督意见，采纳监督建议。

2.建立完善告知制度。虽然现在各院在工作中都能填发“五种情形”监督告知卡，但告知对象一般仅为犯罪嫌疑人，并且现自侦案件副卷装订中并没有告知卡附卷的必须要求，故有些办案人员对告知义务并没有引起足够的重视，常出现告知对象不全面，告知不及时等现象。在一定程度上堵塞了“五种情形”来源渠道。故应建立完善告知制度，做到(1)明确告知对象范围，包括不立案案件的控告人、举报人等；予以羁押的犯罪嫌疑人及其亲属等，要涉及到有权提请监督的相关案件当事人。(2)明确告知时间要求，即告知应贯穿在案件查办的全过程，即使针对同一犯罪嫌疑人，在不同的诉讼阶段和采取不同的侦查措施前也应进行相应的告知，以强化犯罪嫌疑人对自己权利的认知和对检察工作的监督意识。(3)明确告知的刚性要求。在办案人员中树立告知为必经程序意识。这里可以通过要求告知卡必须附卷等硬性要求来保证告知程序。

3.全面保障人民监督员的知情权。能否保障人民监督员的知情权，是“五种情形”监督能否有效开展的关健，也是突破“五种情形”监督的瓶颈。为此，笔者建议，从以下几方面着手，全面保障人民监督员的知情权。

一是建立案件信息通报制度。主要针对“五种情形”监督的内容，以人民监督员办公室为媒介，与人民监督员建立起案件信息通报制度。包括举报线索查处通报制度，即由自侦部门定期向人民监督员通报举报线索受理后立案或不立案情况及理由，如果人民监督员有异议的，则按照规定启动监督程序。建立犯罪嫌疑人羁押情况通报制度。使人民监督员及时发现和掌握是否有超期羁押现象。建立人民监督员的案件回访制度，使人民监督员参与到回访发案单位和有关当事人中。

二是对人民监督员开展“五种情形”监督赋予相应权利。除应邀参加执法检查外，还应明确人民监督员主动开展“五种情形”监督可以行使的其他权利。如在不影响检察机关独立行使职权，不影响案件的侦查、诉论的前提下，人民监督员可以提出申请，旁听有关案件侦查审讯、查阅有关诉讼文书、对检察机关搜查、扣押、冻结等活动进行现场监督，会见犯罪嫌疑人等，通过直接接触检察执法过程和与犯罪嫌疑的面对面交流，直观了解检察执法中是否存在“五种情形”并予以监督。

三是组织参加刑事赔偿案件听证会。对于职务犯罪案件当事人要求检察机关予以刑事赔偿，而检察机关做出不予赔偿决定后，当事人提出异议的，应当召开刑事赔偿案件听证会，并邀请人民监督员列席。这样，人民监督员可直接而全面的了解刑事赔偿案件的具体情况。在听证会后，如果检察机关仍然维持不予赔偿决定，而人民监督员认为应当依法予以赔偿确认的，可以直接提出监督意见，启动监督程序。

四是组织人民监督员参加其他检察活动。如参加执法检察，列席检察委员会，除人民监督员主动要求外，可由检察机关组织开展案件回访，对扣押、冻结款物的管理检查、执法作风检查等，从而增进人民监督员对检察活动的了解，扩大监督的知情渠道和范围。

人民监督员制度，特别是对检察机关执法中涉及到的“五种情形”的监督，还处于改革探索中，如何建立起配套的监督制约机制，完善监督的方式、方法，仍是摆在我们面前的重大课题，需要我们在实践工作中不断的总结，探索，使人民对检察工作的监督施之可行，富有实效。

[责任编辑：敖红]