社区治理结构的转型与社区公共服务的发展

[摘要]自改革开放以来，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念都发生了深刻的变化，新的社会群体不断增多，新的社会问题大量增加，新的社会事务日益出现。中国的社会转型一方面带来了社会职能的日渐分化，另一方面也使得大量的社会问题沉淀于社区基层。因此，社区作为基层社会整合和重构的一个重要栽体，探索其治理结构的转型和公共服务的发展对于社会秩序的良性运行具有重要的影响。

[关键词]社区治理结构；转型；社区公共服务

[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0076—03

自20世纪80年代改革开放以来，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念都发生了深刻的变化，新的社会群体不断增多，新的社会问题大量增加，新的社会事务日益出现。伴随着市场经济的发展和现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，取而代之的是社区制的形成。社区作为基层社会整合和重构的一个重要载体，其治理结构的转型和公共服务的发展对于社会秩序的良性运行具有重要的影响。

一、社区治理结构转型的历史背景

(一)社会转型与社区治理结构的变迁

社会转型是一个有特定含义的社会学术语，意指从传统型社会向现代型社会转型的过程，说得具体一点，就是从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代性社会转型。中国的社会学者在谈论“中国社会转型”时，往往重点强调的是社会结构的转型，即中国社会转型是社会主义体制的不断发展和完善的过程，也是中国的社会生活和组织模式从传统走向现代以及更加现代的转型变迁过程。

马西恒认为中国社会转型在事实上从促进社会分化转向了实现社会整合，而从我国社区治理结构的变迁进程来看，中国的城市社区建设则为社会结构分化后的重新整合提供了黏合剂。1986年国家民政部率先倡导在城市基层开展以民政对象为主体的社区服务，社区概念第一次进人中国政府管理的视野。随着社区服务对象由民政对象扩展到社区居民，民政部在1991年提出了“社区建设”的发展思路，强调国家减少干预，公民通过自助、互助和他助，发展居住地域的服务与管理等，使居民增加情感归属和认同，逐步实现社区自治。同年，民政部于杭州召开的全国城市社区建设实验区工作座谈会上，进一步明确指出，社区建设的运行机制可以概括为：党委领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方面支持、群众广泛参与。2000年后党的十六大、十七大报告更是为和谐社区的建设指明了发展方向。

总之，随着社区建设的深入，中国的社区逐渐发展成为一个中介体和网络组织，政府、居民、社团、专业性组织等各种社区治理主体开始面对面地接触，并相互发生作用，围绕着社区治理中政府、社会、社区三者之间的相互作用和关系，学术界在总结实践的基础上提出了三种社区治理结构模式，即；政府主导型的强政府治理结构、社区主导与政府支持的“小政府、大社会”的自治型的治理结构、政府推动与社区自治相结合的混合型的治理结构。这三种治理模式都表明了中国的社区建设过程既不是行政化过程，也不是简单的社区化过程，而是在社区功能逐渐内化的同时，政府将行政权威推广到社区空间中所有的人力、物力、财力，并将各种资源进行整合和利用，以解决我国社会转型期社区建设资源不足的现实问题。

(二)单位制的解体与社区制的形成

有关社区治理结构的变迁理论一般是从单位制的解体开始的，这是因为中国的社会转型一方面带来了社会职能的日渐分化，另一方面也使得大量的社会问题沉淀于社区基层。在计划经济体制下，国家依靠行政权力垄断所有资源，“单位”成为所有资源的载体，个人完全依附单位，单位为职工提供住房及其他社区服务与管理，成为兼具社区功能的特殊的企业组织。导致国家、单位和个人之间形成这种依附与庇护的关系的根本原因是由于社会主义国家的公有制体系属于再分配体制，所有的资源都由国家来统一分配，单位的资源来源于国家，但国家再分配的功能也必须依赖于单位制来实现。

但随着我国社会主义市场经济体制的建立，长期高度集中的一元化传统社会体制也随之解体，单位制的解体导致了社会成员对原有单位的依附性减弱，教育、后勤服务、娱乐、交往、医疗等社会事务和各种服务逐渐从单位剥离出来，市场经济带来的体制外群体的出现，流动人口的迅速增加，工作单位与居住地的分离等等方面的原因都加速了社会成员由“单位人”向“社会人”的变迁过程。

市场经济体制下的“社会人”有一个共同属性就是：他们不再一定依附于某个单位，但都归属于所生活和居住的社区。这样，社区便作为一级组织突显出来，取代原来的单位组织而成为国家与社会的连接点。由单位转移出来的社会事务和各种服务，逐渐由社区中的基层组织、群众自治组织和商业组织来承接。随着社区体制的逐渐形成，我国城市社区的功能不断扩大，涵盖了从社区服务、就业安置、社会福利与救济到联防治安、环境治理、文化娱乐、医疗保健、社区共建等多方面。因此，社会转型在促进经济体制改革的进一步深入、社会现代化水平进一步提高、城市化进程逐步推进以及社会法制化程度进一步提高的同时，也加速了公共服务的社区化进程。

二、公共服务社区化的历史必然性

所谓“公共服务”，一般可以从两个层面来加以理解，首先，它是一种依托社会公共设施或公共部门、公共资源为消费者提供公共物品的服务。其次，它是作为解决公共问题、维护社会经济秩序的主要手段而存在，其存在的意义是为了解决单一的市场主体所不能解决的许多公共问题。

而全球政府促进公共服务社区化的进程源自于20世纪70年代西方福利国家都纷纷遇到大量失业、财政赤字和养老金支出不断增加等问题的困扰，由制度危机而引发的全球文化危机和观念危机导致了1992年世界银行在《治道与发展》的研究报告中指出：全球治道变革的重点就是政府在社会治理体系中的角色应从“划桨者”转变为“掌舵者”。公共服务发展的目标就是要实现政府、社区、市场的资源整合，以解决单一政府或市场所不能解决的社会服务问题，从而使公共服务呈现出自主性、互动性、公共性等特征。

公共服务社区化是人类进入现代化进程中重建社会秩序的一种有效途径，也是政府治道变革的重要平台，更是满足人民日益增长的公共服务需求的一种合理方式。

(一)公共服务社区化是重建社会秩序的一种有效途径

由信息技术引领的全球化时代，正迫使人类社会进入到一场无情的现代化进程之中，传统社会所有表现出稳定特征的社会规范和风俗习惯都被工厂和城市的节奏所取代，在过去相对稳定的社会要素——诸如职业、家庭、知识、技能甚至情感，几乎没有什么不正处于快速的变化之中，只有社区作为其成员所依托的社会生活共同体表现出它在空

间上的稳定性，因此弗朗西斯·福山在解决社会秩序的重建问题时，发出了“社区与社会，再来一次”的号召。如果把这个宏大的社会问题具体到公共服务问题上来，就是说在社会太分裂时期人类需要理性地进行社会资本的重组和社会规范的重建，需要寻找那个被我们在现代化进程中遗弃的可以相互支持、相互依赖的社区家园。社区应该重新成为现代社会的核心细胞。因此，近年来我国在推进社区发展的新思路时，越来越强调强调社区公共意识和社区凝聚力的培育，以社区公共服务的规划、分配、监督、管理等共同活动来吸引社区居民的广泛参与，以整合社区成员、社区组织、社区公共设施、公共项目等物质性因素和社区投入机制、社区运行机制、公共意识和社区认同意识等非物质性要素，增强社区凝聚力，推动社区建设的新发展。

(二)公共服务社区化是政府治道变革的重要平台

自1998年中国推行政府机构改革以来，政府的职能在实践中发生了重要的转变，由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。随着政府职能的转变和社会力量的成长，以满足社区公共需求为核心的、涉及社区公共利益的社区公共服务日显重要。

政府在推进公共服务向基层社区的覆盖过程中，一方面借助社会公共权力为增进社会公共利益服务。另一方面，政府在与市场分离后，政府不再是社会整合的唯一主体，也不再是社区公共服务的唯一提供者和社区公共事务的唯一管理者，政府在通过“权力下放”、“层层授权”，把大量的管理职能从市、区级政府下放给街道办事处，使街道办事处由传统单一民政型转为综合服务型。行政改革和机构改革的推进，政府职能的转变，使得政府将原属于社会的权力归还给社会，回落到社区。社区公共服务成为社会公共服务的重要组成部分，也是政府公共服务的社会基础。

目前政府越来越要求或希望社区组织在提供公共服务和解决社会问题方面发挥重要的作用，并鼓励和帮助社区组织建立社区的公共服务事业，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，提供公共服务。而社区服务在发展方向也上放弃了过去商业化的目标，普遍地转向了向社区居民提供一些公共服务。社区已成为公共服务提供与消费的基本单元，社区公共服务成为社区服务发展的重点领域。社区公共服务是政府公共服务职能在社区的具体化体现。

(三)公共服务社区化是满足社区居民需求的一种合理方式。

在社会主义市场经济条件下，随着家庭结构的小型化、人口的老龄化，以及人民生活水平的提高和消费结构的多元化，社区居民对诸如改善社区公共环境、加强公共治安、优化公共设施等方面的需求进一步提高，由于这些需求具有公共事务的特征，因此，它要求以更加公共化的方式来提供。在公共事务治理上，社区作为一级组织，往往比政府更会计算成本与收益，在提供区域性、分散性的公共服务方面更富有成效。

三、发展社区公共服务的方法与路径

作为新制度经济学派的代表人物诺思认为：制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，旨在约束主体福利或效用最大化的个人行为。由此可见，制度在经济学领域，它是作为一种公共产品而存在的，而根据萨缪尔森的定义，“公共产品是指那种不论个人是否愿意，都能使整个社会每一个成员获益的物品。”因此，制度对于国家、社会以及公民的生存和发展具有决定性的意义。制度是国家政治统治和社会管理的根本保障。

为了推动由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，由管制型管理模式向公共服务型管理模式转变，就必须实现政府在实践层面上的制度供给，确保制度建构和运行以人为本，因此，我国实现公共服务社区化的有效路径就必须形成适应社会发展要求的有效制度安排，使社区公民既能够从制度运行中获得收益，又能够成为制度的有力维护者。

如果从完善制度供给的角度，我们可以从以下几个方面来思考发展社区公共服务的方法与路径。

(一)完善我国公共服务的投融资制度

目前，我国的社区公共服务资金主要来源于四个渠道：一是政府对社区公共服务的投入。二是各种社会捐助形成的资金投入。三是有奖募捐基金投入。四是社区公共服务自身产出的再投入。即通过有偿服务和赢利服务来补偿其他福利性服务和为社区公共服务筹集资金的方式。社区公共服务作为社会保障体系的一部分，政府的投入始终是社区公共服务的重要资金来源。但因现阶段我国经济实力有限，政府不可能对社区公共服务进行大量资金投入，从而使社区公共服务的覆盖面难以得到扩大，无法满足广大居民对社区公共服务日益增长的需求。因此，完善我国公共服务的投融资制度，是中国成功实现社会转型的一个重要方面，政府只有通过投融资体制的改革让民间组织建立可持续发展的渠道，才能真正实现社会的持续稳定发展。

从改革的角度来讲，社会投资体制改革实际上涉及到两个问题，一个问题就是政府和社会的关系问题，政府主导了社会公共投资领域的体制改革；另外一个问题是中央政府和地方政府的关系问题，两者之间责任往往划分不清。这两个问题是改革开放三十年来没有发生重大变革的少数领域，推动这两个领域的改革，有利于培育公民社会的发育，以及培育社会组织来参与公共服务，让地方政府和公民在社会公共服务领域有更多的接触，从而推进社会公共事业的发展。政府除了在硬件上投人以外，应主动培育社会组织、民间组织和社区组织，并从居民的需求出发来配置这些资源。

(二)完善对社会组织的管理和激励制度

长期以来，我国公共服务体制僵化，使得政府公共管理和公共服务的水平和质量都受到极大影响，因此，完善对社会组织的管理和激励制度，需要从以下三个方面着手：

一是将竞争机制引入到公共产品的生产和供给领域，鼓励社会组织参与和提供公共服务，打破公共服务的行政垄断，建立社会多元化制衡机制，促使公共行政主体由一元转为多元，实现公共服务和社会管理的社会化、多元化。

二是将企业的社会责任机制引入到对社会组织的管理之中。在今天这个多元化的社会中，每个组织都被期望成为能使各种资源得到更加富有绩效的社会代理人，因此，社会对于每个组织所取得的绩效的衡量标准是不同的，但这些标准的设定都有相似的价值取向，即：只有社会组织把公众需求的满足当作自己的成就时，它们的行为才是最负社会责任的。

三是引进现代公共管理制度，促进政府资源和社会资源的有效结合。按照“权随责走、费随事转”的原则，政府委托社会组织承担其有优势的行政性事务工作，通过“购买服务”、“项目管理”等多种形式实现政府资源与社会资源的有效利用。这不但有利于提供公共服务效率，降低公共服务成本，还有利于政府推动“政事分开，管办分离”，实现政府职能的有效转变。

第三，建立社区公共服务的专业化机制。社区公共服务的专业化，就是指社区公共服务有专业化的组织、专业化的队伍以及专门的资金来源等。现代西方发达国家或地区的社会服务已经或正在走专业化的道路，我国为了实现现代化国家的战略目标，需要在社会领域进行良好的现代管理或者治理，而现代管理方式的实施必然离不开专业机制的运用。

中共十七大报告中提出建立和谐社会需要加强“社会重要人才”的建设，这是与社会管理过程中重视专业人才队伍的建设密切相关的。据统计，截至1999年，全国有37所高校开办了社会工作专业，已开始了专业化社会工作者培养方面的探索工作。这说明我国的社区公共服务已经迈开了向专业化发展的步伐。

社区公共服务的专业化是城市社区公共服务发展的方向，因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专门化这一社会发展的客观规律，而且与我国当前正在进行的经济体制转轨和社会结构转型是相适应的，与市场经济的经济管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式也是相适应的。但在社区公共服务今后的发展道路上，仅仅停留在对专业本身的关注还不够，可能还需要集中探讨专业运作的逻辑、发展的趋势以及对社会管理的重要意义。

正如社区作为社会发展的一个重要节点，社区公共服务作为社会发展和社会变革的重要领域，正在经历着一个由自发向自觉、由经验型向专业化、由政府单一结构向社会多元主体结构的转变。虽然我国的城市社区公共服务在很短时间内已经取得了可喜的成就，但是由于我国正处于经济和社会的转型时期，还有许多现实因素制约着社区公共服务的发展，因此，政府只有通过市场和社会的力量合理整合社会资源，扩大公众参与，推行有效的公共财政投资制度，发展社会多元主体，加强政社合作，才能真正推动公共服务在社区的持续、快速、健康的发展，才能真正实现中国社会的顺利转型和社区制度的不断创新。

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[责任编辑；李允光]