１９８６～２００６年中央财政对西部农村基础教育转移支付政策研究

张素蓉

摘要：1986～2006年从中央财政几乎没有专门针对西部农村基础教育的转移支付政策，对西部农村基础教育财政转移支竹项目少且资金规模小，到中央财政加大对西部农村基础教育的转移支竹力度和资金投入规模，新增不少专项转移支付项目并对西部农村地区实行政策倾斜，中央财政对西部农村基础教育转移支付政策的变迁经历了两个阶段，在这两个阶段中，中央财政对西部农村基础教育转移支付政策在实施中产生了相当的绩效，也出现了不少问题。

关键词：中央财政；西部农村；基础教育；转移支付政策

中图分类号：G40-054

文献标识码：A

文章编号：1671－6124(2009)04-0073-04

中央财政对西部农村基础教育转移支付是中央为满足西部农村基础教育发展的需要而向西部农村基础教育无偿地、单方面地让与或下拨一部分财政收入。这是一种非制度性投资，因而具有灵活性甚至随意性。它通常分为两类，即一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付不规定使用方向，也不附加任何条件，资金从中央账户进入地方账户后，由地方政府纳入整个预算盘子进行统筹安排，其作用主要是平衡地区间基础教育发展的财力差别。由于没有明确的政策规定，地方政府安排这部分资金用于农村基础教育的随意性较大，地区间的支出比重差异也较大。专项转移支付是指定用途的教育专款，有单独的财政账户，各地必须严格按照规定专款专用，不能挤占挪用或变相挪用。专项转移支付是中央财政直接投资西部农村基础教育的主要方式。

本文主要针对中央财政对西部农村基础教育转移支付政策变迁的路径、政策的内容、政策的绩效和政策的问题进行分析研究，并提出相应的政策建议。

一、中央财政对西部农村基础教育转移支付政策变迁的路径和特点

中央财政对西部农村基础教育转移支付政策变迁的路径经历了两个阶段。第一阶段是2000年以前，中央财政对西部农村基础教育转移支付的专项投资项目少，资金规模小，可以说实行的是“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配政策，这种转移支付政策不仅仅是针对西部，几乎涵盖全国；第二阶段是2000年以后，中央财政对西部农村基础教育的转移支付除了保留原有的专项投资项目外，还新增了不少专项补助项目，加大了转移支付的力度和资金投入规模，并对西部农村基础教育专项补助实行政策倾斜。

12000年以前，中央财政对西部农村基础教育转移支付政策分析

这期间中央财政没有专门针对西部农村基础教育的转移支付政策，是把西部和全国其他老、少、边、穷地区同等看待的。从中央财政对农村基础教育专项补助政策来看，“七五”和“八五”期间，中央财政用于支持老、少、边、穷地区普及初等教育的专项补助每年5000万元；民族教育补助专款每年2000万元。“九五”期间，上述两项专款得以保留，但使用范围有所扩大，即从基础教育补助专款中每年拿出500万元用于特殊教育补助；另从民族教育、基础教育补助专款中分别拿出1000万元和2000万元(总计3000万元)设立“贫困地区义务教育助学金”补助专款。同时，中央新增设了“国家贫困地区义务教育工程款”，资金主要用于消除农村小学、初中学校的危房，按照国家规定标准配备教学仪器、设备和图书资料以及课桌椅，培训教师和校长等，以确保全国“两基”目标实现。这是建国以来用于地方基础教育最大的一笔补助专款，共计39亿元，平均每年安排6.5亿元，同时要求地方政府按1:2的比例投人配套资金，实施范围覆盖了22个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团的852个贫困县。即使“九五”期间中央财政对农村基础教育专项转移支付的资金是建国以来用于地方基础教育最大的一笔补助专款，平均每年也仅有6.5亿，加上地方政府的两倍配套资金，“九五”每年给予852个贫困县的专项资金也就是19.9亿。如此算来，“九五”期间，平均每年每个县所获得的专项补助只有n024亿(19.5+852=0.024)。

可见，2000年以前中央财政几乎没有专门针对西部农村基础教育的转移支付政策。中央财政对全国农村基础教育转移支付的资金量小，所分配的范围却相当广，这使得西部农村基础教育真正获得的转移支付的资金量相当小。

22000年以后。中央财政对西部农村基础教育转移支付政策分析

这期间中央财政加大了对西部农村基础教育的转移支付力度，不仅已有的专项转移支付政策得到了保留，还新增了不少专项转移支付项目，对西部农村地区实行政策倾斜，出台了专门针对西部农村基础教育的转移支付政策。这些政策主要包括：

(1)中央财政对西部农村基础教育危房改造实行专项转移支付政策从2001年开始在全国实施“中小学危房改造工程”，力争用两年左右的时间基本消除现存的中小学危房。中央投入“工程”专款30亿元，重点补助中西部贫困地区。中央专款补助的地区，地方人民政府应安排必要的配套资金。地方配套资金由省级财政承担。政策对危房改造资金的管理、改建新建校舍的使用寿命(≥50年)作了详细的规定。要求地方政府不得借学校改建危房向农民乱收费和摊派各种费用。《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》(国发[2003]12号)和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)一再要求省级财政应根据本地实际情况，从农村税费改革专项转移支付资金中，每年安排一定资金用于学校危房改造，确保师生安全。中央财政继续对中西部困难地区中小学校舍改造给予支持。

(2)中央财政对西部农村基础教育实行现代远程教育体系建设的专项转移支竹政策教育部在2000年拨出8000万元专项资金支持西部地区启动现代远程教育工程。《国务院关于深化改革，加快发展民族教育的决定》(国发[2002]14号)提出，要把中央财政扶持教育的重点向民族地区、边远农牧区、高寒山区、边境地区以及发展落后的人口较少民族聚居地区倾斜。大力支持少数民族和西部地区发展现代远程教育，提高这些地区对优质教育资源的共享能力。《国务院办公厅关于转发教育部等部门：国家西部地区“两基”攻坚计划(2004～2007年)的通知》(国办发[2004]20号)更是明确宣称，中央资金将主要支持西部农村地区中小学校现代远程教育工程建设。

(3)中央财政对西部农村寄宿制中小学学生实行综合转移支付政策2002年中央财政通过综合转移支付，对西部农牧区、山区和边疆地区寄宿制中小学学生生活费给予一定资助，同时要求少数民族和西部地区各级财政也要相应设立寄宿制中小学学生生活补助专项资金。少数民族散杂居地区的各级政府要设立民族教育专项资金，制定和落实有关优惠政策，扶持散杂居地区民族教育的发展。2004年中央重点补助“两基”攻坚县农村寄宿制学校建设，帮助新建和改扩建一批寄宿制初中和小学。西部各省(自治区、直辖市)人民政府要

统筹使用好中央下达的各项资金。对确有困难的地区，中央适当予以补助。

(4)中央财政对支持西部农村基础教育的个人和企事业单位进行税收减免政策对纳税人向少数民族和西部地区农牧区义务教育的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除；少数民族和西部地区新建、扩建学校，包括民办公益性学校，以划拨方式提供土地，并减免城乡建设等相关税费；对勤工俭学、校办产业以及为学校提供生活服务的相关产业，继续实行税收优惠政策；同时，适度运用财政、金融等手段支持少数民族和西部地区教育事业的发展。尽量减免“寄宿制工程”建设收费。“寄宿制工程”建设过程中涉及的行政事业性收费和政府性基金，均应予以免收；涉及的经营服务性收费，在服务双方协商的基础上，提倡各有关单位从支持农村义务教育事业发展的角度适当予以减收或免收；鼓励企业以提供免费服务的形式，通过非营利的社会团体和国家机关向“寄宿制工程”进行捐赠，这部分捐赠准予在缴纳企业所得税前的所得额中全额扣除…。到西部地区工作的应届大学毕业生，根据本人意愿，户口可转到工作地区，也可转回原籍，由政府主管部门所属的人才交流机构提供人事代理服务，5年内免收以上人员的档案管理费用，并负责提供档案工资调整、职称评定等社会化服务。

(5)中央财政对西部农村基础教育实施“对口支援”政策《中央办公厅、国务院办公厅关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》(厅字[2000]13号)要求组织实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部地区大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”，使少数民族和西部贫困地区在资金、设备、师资、教学经验等方面得到帮助。教育对口支援实行目标责任制，确保目标如期实现，提高对口支援的效益。“对口扶贫支教工程”支援西部中小学，周期两年至三年，在东部发达省市选择100所左右条件较好的学校，对口支援西部省区贫困地区一百所左右学校。组织西部地区大中城市的中小学对口支援本省区内的贫困地区中小学。2002、2003、2004年，中央财政进一步强调设立专项经费，增加选派东部地区教师到西部地区任教、西部地区教师到东部地区接受培训的数量。每年选派一定数量的优秀教育工作者赴西部“两基”攻坚县任教、挂职，并帮助培训西部“两基”攻坚县中小学校长、教师。建立东部地区经济发达县(市、区)、本地大中城市对口支援“两基”攻坚县的制度，有重点地选择若干项目进行援助，从资金、物资、人员等方面支持“两基”攻坚工作。完善中央国家机关和省级党政机关与西部贫困地区的对口帮扶制度，着力帮助解决好西部贫困地区义务教育阶段家庭经济困难学生就学问题。国家继续组织实施大学毕业生支援农村教育志愿者计划。

(6)中央财政对西部农村基础教育阶段家庭经济困难学生实行重点扶持的助学金专款政策中央财政设立中小学助学金重点扶持西部农村家庭经济困难学生就学，逐步扩大免费发放教科书的范围，并要求各级政府设立专项资金，逐步帮助学校免除家庭经济困难学生的杂费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助。“十五”期间及至2010年，“国家贫困地区义务教育工程”、“国家扶贫教育工程”、“西部职业教育开发工程”、中小学贫困学生助学金专款、青少年校外活动场所建设项目等向少数民族和西部地区倾斜。对未普及初等义务教育的国家扶贫开发工作重点县，向农牧区中小学生免费提供教科书，推广使用经济适用型教材；采取减免杂费、书本费、寄宿费、生活费等特殊措施，确保西部家庭困难学生就学。国家继续对西藏自治区的农牧区义务教育阶段的学生实行“三包”(包吃、包住、包学习费用)的政策；继续对新疆维吾尔自治区56个边境县和特殊困难县义务教育阶段学生免费提供教科书。

(7)中央财政对西部农村基础教育人力资源培训实行专项转移支付政策中央财政拨出专款对少数民族和西部地区教师进行培训，要求把培养、培训“双语”教师作为重点，建设一支合格的“双语型”教师队伍；采取定向招生等特殊措施，加强在农牧区、高寒地区、山区和边疆地区能“下得去、留得住”的教师培养；逐年增加西部地区教师到东部地区接受培训的数量；对少数民族和西部地区中小学校长进行培训，不断提高各级各类学校教师和管理人员的教学与管理水平。为此，教育部实施了“二十一世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培训计划”、“百万中小学校长培训计划”，并于2000年设立了第一个远程教育扶贫项目“明天女教师培训计划”，拟培训西部一千名乡、镇中小学教师。2001～2010年，中央财政设立教师岗位专项资金，吸引高等院校毕业生和其他优秀人才到西部边远地区、贫困地区，从事一定时期的教师工作。试行师范院校高年级学生到农村地区学校实习任教制度。国家和地方财政设立“奖教金”，对在西部艰苦、贫困地区乡村长期任教且表现突出的教师给予奖励。鼓励西部城镇教师到农村从事1～3年的教学工作。城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有1年以上的在乡任教经历。2006年中央政府决定实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村基础教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事西部农村基础教育工作，逐步解决西部农村基础教育师资总量不足和结构不合理等问题，提高西部农村教师队伍的整体素质。

(8)中央财政对西部农村基础教育实行国际教育贷款及社会捐赠款的分配倾斜政策政策性贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款、国际组织教育贷款、海外和港澳台教育捐款的分配，重点向少数民族和西部地区倾斜。此外，中央财政还有一些非定额的专项补助，如“特殊困难中小学改善办学条件专项补助”，其资金主要来自于铁道、金融、保险行业的中央企业上缴的教育附加费。2003年该项补助为1.8个亿。同年，中央财政还出资1.5亿元用于教育救灾，3750万元用于补助地方基础教育基建经费。

二、中央财政对西部农村基础教育转移支付政策绩效与问题

中央财政对西部农村基础教育实施的一般转移支付和专项转移支付政策的绩效是十分明显的，在政策执行过程中所产生的问题也是不容忽视的。

1中央财政对西部农村基础教育转移支付政策绩效分析

实施西部大开发战略以来，西部地区教育投入明显增加。中央财政加大了对西部教育的转移支付力度和专项投入，使西部地区教育经费总收入由1998年的609亿元增加到2002年的1194亿元，其中财政性教育经费收入由465亿元提高到826亿元。从1999年到2002年，仅国债向西部教育投入资金就达62亿元。整个“十五”期间，中央政府对西部农村基础教育的一般转移支付和专项转移支付经费总计达到1332500万元。西部地区各级各类学校的办学条件得到逐步改善，教师待遇稳步提高，教育、教学手段不断改进，教育信息化开始起步。全国农村教育工作会议明确提出，将“两基”攻坚作

为西部大开发的一项重要任务，摆在与基础设施建设和生态环境保护同等重要的位置。截至2005年，中央政府安排专项资金新建改扩建西部农村寄宿制学校886所，安排专项资金推进农村中小学现代远程教育工程试点工作，新装备7.7万所农村中小学校(教学点)，可使近1600万中小学生受益。“两基”人口覆盖率继续提高，高中阶段教育规模继续扩大。为确保2006年春季学期开学时西部地区农村义务教育阶段中小学生能够全面享受免交学杂费，落实关于适当提高公用经费保障水平等政策，2005年财政部向西部地区12个省市、新疆生产建设兵团以及中部地区试点省份预拨专项资金36.9亿元。2006年春季开始实施新的农村义务教育投资政策。上半年中央和地方落实资金46.5亿元，使西部地区农村义务教育阶段4880万名学生全部享受了免交学杂费政策。

2中央财政对西部农村基础教育转移支付政策的问题分析

中央财政对西部农村基础教育转移支付政策在执行中产生了一些问题，主要表现在以下几个方面：

(1)中央财政对西部农村基础教育转移支付规模相对于整个财政转移支什规模来说，所占比重较小以2004年《中国财政统计年鉴》测算，中央农村基础教育专项资金仅占2003年中央财政补助地方支出的1.25％(当年中央财政对地方的补助总额为8 261.41亿元)。以国债项目为例.2003年国债项目用于西部农村中小学危房改造工程的资金总共才20亿元，而一个省、自治区建一条高速路，或者搞一个大项目，动辄就上百亿。截至2005年，西部开发5年来，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，中央累计投入1万亿元，同期对西部农村基础教育转移支付总额仅仅只有150亿元，占1万亿元的1.5％。这个百分数的分母还未包括用于西部地区建设的长期建设国债(建设国债1/3以上用于西部开发，近3年来，这一比例超过40％)。如果把长期建设国债计人分母中的话，中央财政对西部农村基础教育转移支付占中央财政对整个西部转移支付的百分比就更小了。这使得中央用于省级政府农村基础教育的专项补助在增进公平和提高效率方面的作用极其有限。

(2)中央财政对西部农村基础教育转移支付不规范我国农村基础教育转移支付项目的设立、资金规模的大小由国家发改委、财政部、教育部等几家部门决定，其规范性、科学性、稳定性较小。在资金总量确定后再分配到各省的过程中，还存在着中央政府和地方政府之间的博弈。对于转移支付中按公式支付的那部分资金，其规模计算公式是中央政府和省级政府讨价还价的结果，并非真正根据客观因素科学测算出来的。对于不按公式支付的那部分转移支付资金，一般由地方政府提出申请，中央政府平衡分配。主要的转移支付项目，从性质上讲，属于均等化转移支付范畴，但由于未考虑各地区收入能力和支出需求存在的客观差异，缺少合理的标准，客观上仍延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了地区差距。对于一些地方的特殊情况和特殊需要，主要通过专项补助方式加以调节。从经验教训看，专项拨款虽然较无条件拨款更能体现中央宏观调控意图，提高补助效果，但其项目的确定具有很大的随意性，分配程序不易规范。因此，无论在财政均衡、实现合理的再分配、缩小各地公共服务差异上，还是在资源配置等方面，专项转移支付都很难达到令人满意的效果，易引起腐败现象。同时，我国现阶段也存在很多制约建立转移支付制度的因素，其中最根本的是社会主义市场经济体制尚未定型。在这一条件约束下，地方既得利益的调整十分困难，政府间事权划分不清也导致转移支付设计依据不可靠。

(3)中央财政对西部农村基础教育转移支村缺乏有效的约束和监督机制，资金使用效率不高在转移支付的过程中，存在不少跑、冒、滴、漏等问题。我国的专项转移支付资金大多为无偿使用，对每一种专项转移支付资金的硬性配套资金没有明确规定。同时，在资金的使用方面，还没有建立起一套有效的监督、审计机制，对资金是否做到专款专用，还不能及时、准确、全面掌握信息。对违反了补助使用规定的地方政府，也没有相应的惩罚措施。在按公式分配的专项转移支付中，地方政府往往会通过各种方式截留一部分资金。比如，甘肃省武威市教育局2003年底的调查显示，2003年中央财政转移支付危改资金全市应到位2061万元，截至2004年，到位506万元，有1555万元没有到位。宁夏回族自治区海原县转移支付的65％以上应用于教育，但海原县只把转移支付的30％用到了教育上，而且这30％的资金还没有用于教育投入，全用到了教师工资上。在不按公式分配的专项资金中，基层地方政府可能会以资助农村基础教育的名义申请资金，但实际转作它用。个别地方政府将本应用于补助农村中小学建设和公用支出的农村税费改革专项资金全部用于发放教师工资，从而节省出自身财力用于其他开支。比如，宁夏回族自治区海原县转移支付的65％以上应用于教育，但海原县只把转移支付的30％用到了教育上，而且这30％的资金全部用于教师工资发放。上级政府在面对“保吃饭、保稳定、保运转”的解释时，往往对类似做法也就不予深究。专项转移支付尚且如此，非专项转移支付的挪用就更为平常了。

(4)中央财政对西部农村基础教育的一些转移支付项目没有投放到真正需要的地方，出现了“济富”和“劫贫”的反常现象中央财政在对西部农村基础教育实施转移支付政策时，为了调动各级地方政府对农村基础教育投资的积极性，不少转移支付项目要求地方政府进行配套投资。现实中最需要上级政府资助的地区往往是财力薄弱的地区，几乎无钱配套。这种要求地方政府进行配套投资的转移支付政策实施的结果可能出现两种反常现象；一种是“济富”，即有钱配套的地方能把农村基础教育办得更好；一种是“劫贫”，即无钱配套的地方可能通过欠债或向农民转嫁投资责任来举办农村基础教育。比如，1996～1998年中央政府在383个项目县共投入15亿元专项资金，地方政府投入的相应配套资金为1313亿元，其中来自农民的资金就有932亿元，占配套总额的71％。

三、政策建议

第一，当前在纵向平衡模式下，应提高中央财政的汲取能力，为大幅度增加国家财政对西部农村基础教育转移支付的总量规模创造条件，将中央财政转移支付补助的80％以上用于西部农村地区。

第二，逐步取消各种不规范的转移支付，建立科学规范的政府间财政转移支付制度。

第三，可选择部分省区进行地区间横向转移支付试点，在比较完善的社会主义市场经济体制、分级分税制财政管理体系规范稳定、均等化拨款的技术条件成熟的状况下，全面实施科学、规范的政府间转移支付制度，采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付方式。第四，大力加强转移支付制度的法制建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。