上海国际航运中心建设期待“软着陆”

陈继红　真　虹

作为世界第一大货运港口和第二大集装箱港口，上海离国际航运中心到底还有多远?

近期，国务院常务会议审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，正式对上海“两个中心”建设进行系统规划和全面部署，规划到2020年，将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心，国家的重大决定无疑为金融危机后上海经济发展转型提供强有力的推动，对于发挥上海的比较优势和示范带动作用，具有重要意义。

但是值得我们高度关注的是，把上海建成国际航运中心是20世纪90年代中期确定的目标，并非当前新话题，而在当前全球陷入金融危机的时刻，国务院以正式发文方式提出建设上海国际航运中心将赋予上海更多的国家使命和任务。从20世纪90年代以来，中国国内和国际的情况以及航运产业本身的发展都有了巨大的变化。目前的上海港口航运业发展现状距离当初制定的航运中心目标是否一致?在上海成为世界第一大港之后，是否已经达到了国际航运中心的目标?

国际航运中心在转移

世界航运事业的发展和航运格局表明，国际航运中心的布局和内涵在不断发展和演变。从空间布局来看，国际航运中心先后形成于西欧(伦敦、鹿特丹等)、北美(纽约)、东亚(香港、新加坡和东京等)。实质上，随着世界经济中心的转移，世界航运中心的焦点经历了由欧洲转向美洲再转向亚洲与中国的轨迹。

上世纪70年代末、80年代初中国改革开放以来，国际商品、资本、生产要素加快了向亚洲地区的转移，中国持续保持经济快速增长，逐步融入全球经济一体化的“链条”中，已经成为世界经济发展的引擎之一。全球航运业经历一个新的变革，其重心正在向东亚，尤其是向中国转移。而上海作为中国经济发展最快的地区之一，在世界经济中心东移过程中发挥了不可忽视的作用。国家领导人多次明确提出要把上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化大都市。因此，上海这个港口城市作为中国这个世界新型经济中心的中心，要建设成为世界级的航运中心也理所当然地成为了人们关注的重心。

值得骄傲的是，自提出上海要建设国际航运中心以来，用了仅10年左右的时间实现了港口航运业飞跃式发展。早在2005年上海就成为世界第一大货运港口和世界最大的港口机械制造基地，相信将来也会成为世界最大的造船基地。2008年，上海港货物吞吐量5.8亿吨，集装箱吞吐量2800万标准箱，是世界第一大货运港口和第二大集装箱港口。从这些港口航运业的“硬件”上来看，上海港口航运业的飞速发展和拥有的实力在全世界首屈一指。如果以这种发达的“硬件”条件作为一个航运中心的评判标准，那么上海建设国际航运中心，基本上已大功告成，也无可厚非了。然而事实并非如此简单，在国际上，上海似乎并未被普遍认为是一个真正意义或者全面意义的国际航运中心。我们可以认为，国务院通过这次“意见”，说明是在新形势下，上海国际航运中心建设进入了一个新的阶段，即上海国际航运中心建设期待“软着陆”。

软环境的改善是关键

从国际航运中心的演变历史来看，伦敦、香港、新加坡、纽约、鹿特丹等国际航运中心，硬件条件各具特点，但软环境在其形成发展中都发挥了至关重要的作用。反观上海国际航运中心的建设进程，硬件建设稳步推进，成效显著，而软环境存在巨大差距。因此，新阶段上海国际航运中心建设的关键必然是软实力的提升，必须处理好以下几方面的问题。

“中心”与“两翼”关系尴尬，自成一家。上海国际航运中心自建设以来，一直以“上海为中心，浙江、江苏为两翼”的战略同步建设和发展。然而，“中心”和“两翼”三者的关系一直比较尴尬，也很敏感，缺乏一个高效、有力的跨区域的协调和监管机构。正是由于行政壁垒，长三角区域内“两翼”的内部港航资源整合虽已现端倪，但整体战略合作与资源整合却难以提上日程。

当前，上海的南北两翼各自一体化发展，浙江形成“宁波一舟山港”；江苏也在打造“苏州港”品牌。虽然2006年，以上海组合港为平台，长三角地区16城市的港口管1理部门，共同建立了长三角港口管理部门合作联席会议制度。但由于两省一市的行政壁垒以及经济腹地交叉，这种会议制度形同虚设，整体推进和资源整合举步维艰。

在国际上，国外重要港口发展互联互动非常普遍，港口航运业的合作内容也相当广泛。北美的纽约新泽西港、西雅图港与塔科马港、洛杉矶与长滩港，西欧的鹿特丹和安特卫普港，德国的汉堡和不莱梅港，南韩的釜山和光阳港，日本的东京、横滨和神户港，无不是一个相当规模的港口群，形成一个互联互动的港口群为整体的航运中心。然而，对于上海国际航运中心的“中心”与“两翼”来说，由于行政地区利益冲突，行政壁垒的限制，发展各自为政，港口航运资源运作带有显著的行政区域利益特征，难以形成整体合力。

国际航运中心的管理机构数量看似众多，却管理乏力。上海国际航运中心建设的机构看似繁多，但力量分散，缺乏一个层次较高的综合性总体管理机构。国家层面和地方政府管理机构层出不穷。管理机构繁多，但协调却是毫无力度。一是长三角两省一市一直缺乏有力协调。在港口管理权下放实行“一城一港”的情况后，跨区域的协调工作一筹莫展、力度微弱：二是上海至今缺乏具有权威统一的市级领导层面的机构。纷繁的管理机构，均从各自利益出发，难以形成行政和管理的合力：三是口岸管理单位与中央机构的协调不够。由于中央机构隶属不同，口岸单位协调难度不小：四是相关管理机构职能交错，理念多元，造成管理的错综复杂。尤以上海洋山保税港区的管理混乱最为突出。在管理上出现谁都要管，谁都不管，而要合力推进时，又缺少牵头的部门，形成了“三个和尚没水喝”的局面。

航运服务产业发展滞后，集群发展的环境尚未形成。伦敦、鹿特丹、香港、新加坡等世界著名航运中心的经验告诉我们，航运中心竞争力的关键在于提升航运服务功能。这次国务院通过的“意见”，促进上海同时建设国际金融中心和航运中心两个中心，不是一种巧合，而是一种必然。因为金融中心和航运中心是相辅相成的，世界著名的国际航运中心无不同时都是著名的金融中心。

当前上海国际航运中心航运服务业发展面临的主要问题是：高附加值航运服务行业发展严重滞后。上海国际航运中心虽已具备相对完整的产业链条，但尚未形成多层次、全方位的航运服务体系，尤其是在航运金融、航运保险、海事法律服务等衍生服务方面还存在不少空白点；航运服务业集群发展的气候和环境尚未形成。世界著名的国际航运中心的形成都与良好的政策支持保障体系分不开，例如，高效的口岸服务环境、完善的自由港政策、自由的货币政策以及优惠的船舶登记政策等，香港和新加坡便是如此。和世界著名航运中心相比，我们的政策服务软环境差距很明显，国际化程度低：现有部分航运服务门类存在着企业数量多、规模小、服务不规范或市场垄断经营、高层次航运服务专业人才匮乏等问题。

区域集疏运体系建设不够科学，发展脱节。长江三角洲地区大多数城市都将铁路、公路、空港等分别建设，各种运输方式缺乏有效衔接，信息不能共享，区域集疏运系统一体化严重滞后。主要体现在：一是城市综合交通建设与港口建设脱节，港口集装箱集疏运方式过分依赖公路。从上海港来看，铁路尚未进入集装箱码头港区，集装箱海铁联运成本高、运量甚微；集装箱货物绝大多数是由公路运到上海，对上海城市交通产生巨大压力。二是区域干支港口对接不畅。干线港口与支线港口尚未对接，区域内集疏运网络不完善。目前上海沿海港口发展快，但内河航道网络发展不及江浙。内河航道层次较低，不能与江浙内河航道等级对接。三是内陆集装箱场站还未形成体系，大量货物由零担运输到港口周边集装箱场站集拼转运，集装箱“门到门”优势没有得到发挥。