构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度

李太淼

摘 要:构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度,是坚持和完善我国基本经济制度、实现以公有制为主体与市场经济有效对接的必然要求,是谋求我国经济社会科学发展的必然要求。鉴于我国自然资源禀赋的特点以及目前我国自然资源和环境产权制度中存在的实际问题,构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度需要在以下几个方面做出努力:其一,要构建以所有权公有为基础的多层次、复合式的产权结构;其二,要及时设置环境产权;其三,要进一步细化、明确所有权特别是使用权所属的各种权能、权责、权益;其四,要公平调整并确保不同产权主体的收益权;其五,要建立健全严格规范的产权交易制度;其六,要建立和完善自然资源和环境產权保护制度。

关键词:自然资源;环境;产权制度

中图分类号:F121.2 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0049—06

自然资源和环境是人类赖以生存、发展的物质基础,是大自然对人类的恩赐,其对人类生存和经济社会发展的重要性不言而喻。21世纪的人类,面临着人口危机、粮食危机、资源危机、生物多样性危机、能源危机、环境危机等;21世纪的中国,自然资源和环境,已成为制约中国经济社会发展和人民生活水平提高的“瓶颈”。如何构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度,是当代中国面对的重大理论问题和现实问题,直接牵涉到中国特色社会主义基本经济制度的有效实现形式,牵涉到公有制与市场经济的有效对接,牵涉到中国经济社会的可持续发展和资源节约型、环境友好型社会的构建,牵涉到中国对全人类可持续发展的贡献。

一、当前我国自然资源和环境产权制度安排中存在的问题

改革开放以来,为适应建立社会主义市场经济体制要求,我国对自然资源和环境产权制度及其管理制度进行了多方面改革探索,取得了巨大成就,初步构建了与社会主义市场经济相适应的自然资源和环境产权制度框架。然而,严重存在的环境污染问题、资源浪费问题、公有资产权益受侵害和资产流失问题,反映出我国的自然资源和环境产权制度还存在不少问题。主要问题表现在以下一些方面。

1.产权界定不明细不明晰问题

产权细化、产权清晰,是现代市场经济的必然要求。市场经济越发达,越要求产权细化、产权清晰。面对市场经济的快速发展和科学发展的迫切要求,我国自然资源和环境的产权界定还不够明细明晰,还不能很好适应经济社会发展的要求。这里以农村土地产权和矿产资源产权为例加以分析。

农村土地产权制度存在的问题。问题一:所有权缺乏明确界定。农村集体所有权的行使主体不够明晰,农民集体组织对自己所拥有的土地所有权权能、权责、权益难以充分体现。问题

二:使用权缺乏明确界定。改革开放以来,农村土地使用权中又裂变出了承包权、占有权、经营权、租赁权、转让权等多种权能。由于我们在法律制度上还没有进行明确细化、界定,以致在农村土地的开发利用过程中出现了许多问题。如耕地被不合理开发利用,耕地非规范流转,耕地被撂荒,侵权行为经常发生等。

矿产资源产权制度存在的问题。与土地、森林资源不同,矿产资源一律为国家所有,人们只能通过许可证形式取得探矿权、采矿权。在探矿权、采矿权的获取和行政管理过程中,由于缺乏严格的行政监管机制,由于缺乏对探矿权、采矿权权益和权责的明确界定,以致在矿产资源的开发利用中存在三个严重问题。一是在探矿权、采矿权的获取过程中极易发生严重的权钱交易现象。二是探矿权、采矿权的取得还缺乏公开、公平的市场竞争机制。三是探矿权、采矿权的非法流转现象严重。

2.环境产权设置比较滞后问题

人类社会的生存发展离不开自然环境,自然环境从更广泛的意义上讲也是人类社会赖以生存发展的自然资源。没有自然环境的改善、发展,就没有人类社会的可持续发展。近些年来,由于环境污染、生态破坏造成的自然环境的恶化,已经给人类社会敲响了警钟。及时设置环境产权制度,利用法律和经济手段规范人们的生产和消费行为,有效保护生态和发展环境,既是国际社会面临的一个共同问题,也是我国发展中面临的一个重大问题。就我国而言,环境产权制度设置比较滞后,由此而引起的生态破坏、环境纠纷等社会问题不断增多。主要表现在:其一,由于缺乏环境产权的设置,导致资源的过度利用或不合理开发利用,破坏生态、污染环境,侵害国家、集体及其他利益主体、公民的合法环境权的事件不断发生。其二,由于缺乏环境产权的设置,导致不少企业特别是资源型企业在生产经营中不计环境成本。目前中国资源型企业的成本,一般都只包括资源的直接开采成本,而像矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未体现,形成不完全的企业成本。就矿业权有偿取得成本看,目前在中国矿业权取得环节上,大多数矿业企业(特别是国有企业)的矿业权是无偿获取的。据不完全统计,在15万个矿业企业中,通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个,其余13万个矿业企业则是通过行政划拨的无偿方式得到。再就环境治理和生态恢复成本而言,绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。例如,全国因露天开矿等累计压占土地面积586万公顷,损害森林106万公顷,损害草地26万公顷。治理这些问题的费用未纳入其成本。①

3.收益权分配不公问题

收益权是产权中的本质权益,任何其他产权诸如所有权、占有权、使用权、转让权等都必须同收益权结合,才能获得经济利益上的实现,才能激发权能的有效行使。然而,由于资源产权界定不够明确、细致,导致不同产权主体收益分配不公,进而也引致社会分配不公问题。收益权分配不公,主要表现在三个方面:一是资源型企业的收益权侵蚀国家收益权。一些资源垄断经营型企业的收益权侵蚀了国家的收益权,造成国有产权收益流失。二是央地收益权分配不当。地方对于那些大矿和富矿的探矿采矿经营权以及资源收益权受到限制,资源所在地难以通过合法的途径从本地资源开发中得到相应的利益。三是农民的收益权缺乏保护。国家在征用农村土地过程中,缺乏对农村集体和农户合理的利益补偿。

4.产权交易不规范问题

我国已初步形成了资源产权交易市场,对资源的合理、高效配置发挥了一定作用。但由于机制不健全、操作不规范、监管不到位,在产权交易中还严重存在着评估定价不科学,出让、转让价格不合理,市场竞争不公平,“暗箱操作”不透明,机会主义行为盛行等问题。以土地产权交易为例。由于应该市场化的资源价格未市场化,不仅导致价格的市场化形成部分占比偏低,而且导致了套利的机会主义倾向:以“非经营性用地”的名义,通过协议出让甚至行政划拨方式,低价或无偿取得土地,之后再全部或部分转为经营性用地,套取高额利润。近些年来,土地违法案件非常多,犯罪涉及的金额较大,给国家造成很大经济损失,不少负责土地监管的官员最终“栽倒”在了土地上。

二、建立自然资源和环境产权制度的基本理论依据

由于自然资源和环境的特殊性,我们必须根据科学发展观有关统筹人与自然和谐相处、和谐发展的要求,建立健全有利于自然资源得到合理开发利用,有利于维护自然资源和环境发展权的资源环境产权制度。

1.自然资源和环境的特殊性

自然资源和环境的特殊性主要表现在以下几个方面。其一,对人类生存发展的极端重要性。土地、矿产、水、森林、草原等自然资源是地球上一切生命赖以生存的物质载体、必不可少的物质条件,比如,水是生命之源,离开了水,生命就无法生存。其二,自然与环境的高度一体性。从自然科学意义上看,自然资源是由土壤、水、岩石、植被等自然物构成的自然综合体或历史综合体,而环境通常是指地球的生物圈。自然资源本身就是地球生态环境的重要组成部分,在生态系统中发挥着不可替代的作用。如水资源是构成生态环境的重要因素,森林是陆地生态资源的主体。其三,强烈的外部性。自然环境、自然资源是一个结构复杂的生态系统,是一种很特殊的生产资料、生活资料,具有极强的外部效应。个人、企业、国家,任何一个利益主体的经济活动都会给其他利益主体带来或有利或不利的影响。对自然资源的过度利用、不合理开发利用,都可能造成对生态资源的破坏,而且有的破坏具有不可修复性,这将危及人类健康乃至生存。其四,区域性。地球表面的自然资源分布是不平衡的,结构是不相同的,存在数量或质量上的显著地域差别,并有其特殊的分布规律。其五,稀缺性。自然资源可分成再生性资源、非再生性资源和恒定性资源三种。相对于人类需求的无限性而言,可供给人类享用的自然资源总是有限的。特别是随着人类人口膨胀对资源需求的增多,工业化社会对资源的大规模开采利用,自然资源的稀缺性更加凸显。

2.自然资源和环境产权制度安排的特殊性

自然资源和环境的特殊性,决定了它的产权制度安排不可能像一般物品的产权安排一样,完全套用市场经济的一般规则,在保持一般产权安排所具有的产权清晰、对产权主体具有激励和约束功能等一般性特征的前提下,其产权制度安排必须体现特殊性。其一,要遵循三大原则。一要符合自然界的发展变化规律。任何产权设置都不能无视自然资源的结构布局、特点特性、运动规律。二要坚持生态效益优先。开发利用自然资源不可能像生产经营一般竞争性产品那样把追求经济利益放在第一位,而必须坚持生态效益优先,在开发利用资源的同时,保护好环境,谋求经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。三要坚持可持续发展。既要搞好当代社会的可持续发展,又要搞好代际之间的可持续发展,为子孙后代留下发展基础。其二,在所有权设置上要充分考虑自然资源和环境的外部性。自然资源和环境是天然生成的,具有强烈的外部性,进而要求占有上的公共性而排斥私人性。就一个国家的自然资源而言,一国的全体国民理应是本国自然资源的共同所有者。当然,由于自然资源的复杂性、多样性,客观上也要求自然资源的公有权安排是分层次的,如在土地、森林等资源方面国家所有权和集体所有权的设置,如国家所有权的分级行使,但其目的必须有利于自然资源的合理开发利用和有效监管。而且,地球上乃至外层空间还存在许多自然资源,这些自然资源是大自然赐给全人类的共同财富,理应为全人类所共享。因此,在所有权设置上还必须充分考虑到国家所有权与国际所有权的衔接。就环境而言,其所有权设置会更加特殊。由于自然环境的强烈外部性,如阳光、空气、气候、水环境的外部性,任何个人都不可能将自然环境据为己有。自然环境是全人类生存发展共需的必备条件,它的特殊性不仅使它不可能为私人所拥有,而且也不可能为一国所独自拥有。环境是全世界全人类的,环境必须为全人类所共有。环境产权设立国家所有权,也只是相对的。其三,在使用权设置上要进行严格限制。要充分考虑自然资源和环境的特殊性、相关性,对自然资源的用途进行严格控制。同一种自然资源往往具有多种用途,如土地或水域有多种用途,或建房或采矿或养殖或培育粮食,不同的用途所产生的正负外部性大有不同,因此要对自然资源的某些用途加以限制,严格禁止严重污染环境、破坏生态平衡的生产经营行为。

3.自然资源和环境产权制度应以所有权公有为基础

大自然赐给人类的自然资源及其自然环境是人类赖以生存、生活、生产、发展的基础,具有强烈的外部效应和生态效应,这种自然资源和环境的所有权绝对不适合私有化。自然资源所有权私有,不可避免地会导致对他人生存权、发展权的侵害,而生存权、发展权是人类社会最基本的人权。由于自然资源的唯一性,私有制必然产生私人垄断,而私人垄断自然资源,将会剥夺他人公平享用自然资源和环境的权利。自然资源所有权私有,不可避免地会导致“私地悲剧”。私有产权主体往往是“短视”的,为了追逐利润,他们会乱采乱伐,不顾生态效益和社会效益,从而带来极大的外部负效应。

4.私有化不能成为农村土地制度改革的方向

时下,在农村土地制度改革中,有个别学者主张农地私有化。主要理由是:有恒产者有恒心,私有化有利于克服农民对土地的掠夺式使用,有利于克服目前所有权、管理权对农民使用权的侵蚀,农民会因此增加预期,增加对土地的投入、保养和维护,因而会提高生产效率;而且认为,农地私有,农地可自由买卖,自由出租,自由转让,因而有利于土地流转和土地规模经营。然而,私有化不能成为农村土地制度改革的方向。理由一,土地私有将导致土地滥用现象增多。土地私有后,可能会出现两种不利于土地合理开发利用的情况:一种情况是土地的进一步细碎化、分散化,一些私有的农民一方面去外务工挣钱,一方面又不愿转让土地,从而既不利于土地的规模化经营,也不利于土地的维护和改良。另一种情况是一些土地私有者为获得最高利润,会随意改变土地用途。同时,由于土地可以自由买卖,必然引来土地兼并浪潮,新兴的地主阶层将大量涌现,一些业主为追逐利润将会采取倒卖土地、反租倒包、改变土地用途等多种手段经营土地。面对成千上万众多而分散的土地私有者,国家和政府的监管不仅成本高昂,而且困难重重。这样一来,农村土地的乱垦乱用现象将在所难免,这会直接影响国家的粮食安全,影响农村土地的合理开发和可持续利用。理由二,土地私有将导致全国性的土地利用规划实施困难。一旦农村土地包括宅基地私有后,城乡土地的统筹开发利用将面临诸多困难,城乡的土地市场也会出现混乱,国家利用土地调控经济运行的能力将会极大降低。理由三,土地私有将导致严重的分配不公。中国是一个农民众多、人均耕地非常少的国家,这是中国特有的国情。在如此众多的农民不可能获得更多的其他就业机会的情况下,农民人均拥有土地,意味着农民的生存权、发展权、就业权、收益权有一个基本保障。土地私有必然引来土地兼并,导致少数人对土地的垄断,导致大量的土地收益特别是土地自然增值收益被少数人所拥有,而更多的农民将会在规模化、集约化经营中失地、失业或沦为佣工,两极分化在所难免。

5.构建多层次、复合式的自然资源和环境产权制度体系

由于自然资源和环境的特殊性、复杂性和极端重要性,要把自然资源和环境所有权私有化是不可能也不现实的。我们必须在所有权公有的基础上,构建国际社会、国家、中央政府、地方政府、集体、企业、私人等多层次、复合式的资源和环境产权制度结构体系。

一要形成以公有产权为主体的多元产权结构。在所有权上,要实行国有制,辅以集体所有制。关于土地、矿藏、森林、河流、海洋国土资源,基本实行国家所有制,必要的情況下可实行集体所有。所谓必要的情况下,即根据自然资源的特性和社会发展的实际需要,对不适合国有的某些自然资源可实行集体所有,如当前的农村土地、部分林地等。而且,为了保证国家所有权的有效行使,还要详细界定中央政府与地方政府以及地方政府之间的责权利关系,如中央政府与地方政府以及地方政府之间在矿产资源开发、大江大河治理、环境保护方面的责权利等。在资源的使用权上,可引入国有、集体、私人等多元产权,如农民个体可以获得土地承包经营权,林农可获得林地承包经营权,私营矿主可获得某种矿产的开采权,私营业主可获得在公河上的营运权、渔业权等等,从而形成国家产权、中央政府产权、地方政府产权、集体产权、企业产权、私人产权等多层次、复合式的产权结构,也就是说,国家、中央政府、地方政府、农村集体组织、农民、不同所有制企业乃至公民个体,都将作为不同的产权主体,在明细的产权激励和约束中融入到自然资源的开发利用和环境的保护之中。

二要搞好国内产权制度与国际规则的对接。经济全球化时代,资源和环境问题,已不是一国一地的问题,而是全球性问题。就自然资源的开发利用角度讲,经济全球化要求资源在全球范围内的配置利用,如何更好地利用好“两种资源、两个市场”,需要我们本着“共赢互利”的原则,制定更加开放的产权制度;随着高科技的飞速发展,大自然许多自然资源的有用性不断被发现,各国对自然资源的争夺越来越激烈,如何和平开发利用地球自然资源特别是北极资源、南极资源、国际海洋资源,如何和平开发利用太空资源,需要国际社会制定一系列合理规则,正确处理国家利益与国际社会利益、国家主权与自然资源产权等关系。就环境保护角度讲,如何防止臭氧层破坏、全球气候变暖,如何保护好地球环境,需要各个国家和地区的密切合作和共同努力。中国作为一个发展中的大国,一定要积极参与国际社会有关资源利用和环境保护方面规则的制定,搞好国内产权制度与国际规则的对接,正确处理国家利益与世界利益、国家所有制与国际所有制、主权与产权等关系,在和平开发利用地球自然资源、跨国自然资源、太空自然资源,有效保护地球环境方面,尽到应有职责,做出应有贡献。

三、改革和创新我国自然资源和环境产权制度的若干对策建议

1.要进一步明晰所有权权能、权责、权益

其一,要清晰界定国家所有权与集体所有权的界线。要防止国家所有权侵蚀集体所有权;要明晰农村集体所有权的权能、权益、施权主体、施权范围及相应的责任和收益权;要明晰地上资源所有权与地下资源所有权、地面资源所有权与空间资源所有权之间的权利关系。其二,要清晰界定中央政府与地方政府以及地方政府间在行使所有权过程中的权责利关系。各级政府是土地、矿藏等自然资源的实际占有者、重要管理者,是国家所有权的重要行使者。要明确界定中央政府与地方政府以及地方政府间在资源开发利用、资源监管、环境保护中的权责利关系。

2.要及时设置环境产权制度

环境为全民所有、全民使用,任何政府、企业、个人都享有使用环境的权利,同时也负有爱护环境、保护环境、建设环境的责任。为利用经济和法律杠杆保护和发展环境,应按照“环境有价”的理念,建立现代环境产权制度,特别是产权界定和交易制度,来规范、约束不同利益主体的环境行为。笔者非常同意有专家建议制定的“三项制度安排”②:一是凡为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人,应获得环境产权的收益;二是凡享受了环境外部经济的地区、企业或个人,应向环境产权所有者支付相应的费用;三是凡对环境造成损害的地区、企业或个人,应作出相应的经济赔偿。关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制,包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的“横向利益补偿机制”以及以国家为主体的间接的“纵向利益补偿机制”。

3.要清晰界定并放活使用权

自然资源的使用权是单位或者个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际利用并取得相应利益的权利。依自然资源类别的不同,目前我国法律、法规、规章主要建立了土地资源使用权(包括国有土地使用权、集体建设用地使用权、农民承包经营权等)、国有矿产资源使用权(包括探矿权和采矿权)、海域使用权、草原资源使用权,森林资源使用权、水资源使用权、野生动植物资源使用权等自然资源使用权制度。但仍需进一步完善。

一要清晰界定使用权的边界,防止侵权行为发生。如,农民拥有对承包土地的使用权,但农民负有保养耕地、按规定使用耕地、不得随意撂荒耕地、不得随意改变耕地用途、不得因使用承包地而影响他人承包地使用的责任;企业拥有矿产探矿权、开采权,但必须符合有关资质规定,不得随意倒卖探矿权、采矿权,不得在开采矿产过程中随意破坏环境、侵害国家和其他利益主体如当地居民的权益等。

二要保持承包土地、林地使用权的长久稳定。土地、林地、草地的承包经营权期限设置要符合自然经济的发展规律。要适当延长承包土地、林地使用权期限,使之与资源开发利用的经济周期相匹配。要保持相关法律、政策的稳定,尽量避免在使用权期限内的频繁调整。

三要细化并激活使用权所属的各项权能。在深化农村土地制度改革中,要通过强化土地承包权的物权性质,细化承包权、经营权、转包权、转让权、入股权、租赁权、抵押权、处分权、收益权等各项权能、权责、权益,以此推动土地规范流转、规模经营。集体林权制度改革要把握中心内容。其一,要以“明晰产权”为核心。要在坚持集体林地所有权不变的情况下,明确界定林地承包经营权和林木所有权,并将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户。要做到:山定权、树定根、人定心,确立农民的市场主体地位。其二,要放活使用权。要放活经营权:对商品林,林农可依法自主决定经营方向和经营模式,生产的木材自主销售。要落实处置权:在不改变林地用途的前提下,林农可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的林地、林木可依法开发利用。要保障收益权:切实维护林农的合法权益,保障林农的合法收益。其三,要因地制宜,确保林业的生态效益。

四要加强对使用权监管。对于选择性用途比较多的资源,为了避免使用者擅自改变其主要的使用功能,应该实行用途管制制度。要建立健全自然资源开发利用规划制度、许可制度、审批制度、登记制度、有偿使用制度,对自然资源和环境实行最严格的保护。

五要引入多元化的使用权主体,打破使用权垄断。自然资源的使用权主体要比所有权主体广泛得多,几乎任何企业、个人都可以成为使用权主体。对矿产资源等国有企业垄断使用权的领域,有必要引入民营企业、外资企业等多元化的产权主体,参与市场竞争,以避免资源“占而不用”,提高资源配置效率。

六要拓宽使用权的取得途径。除了划拨、承包经营、颁发许可证外,还可以采取租赁、招标、拍卖、合资、合作、入股等多种形式取得使用权。

4.要公平调整和确保不同产权主体的收益权

在产权权利束中,所有权、使用权、转让权等诸权利都是和收益权相联系的,即存在所有权收益、使用权收益、转让权收益等。资源的开发利用是不同产权主体共同参与、协作完成的系统工程,只有按照不同产权主体在资源开发利用中所占地位、所起作用、实际贡献而作出相对公平的收益安排,才能充分调动不同产权主体的积极性、能动性,使资源获得最优配置,获得高效而合理的开发利用。要科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系,克服实际存在的公共利益部门化、单位化等倾向;要完善国家宏观层面与资源属地的“利益分享机制”,调整央地利益关系,重点是要实现各级财政之间合理的资源收益分配;要改革資源定价制度,使资源价格能较合理地反映资源成本,特别是要反映环境治理成本;要推进资源价格形成的市场化进程,进一步扩大招标、拍卖和挂牌等市场竞争性出让资源方式的使用范围;要改革征地制度,完善土地流转制度,确保农民的土地收益权。

5.要建立健全严格规范的产权交易制度

要设立相应的转让权安排,扩大转让权所涉及的资源范围,放松对转让权的过多限制;要建立完善的产权交易市场;要加快相关法律制度建设,规范转让程序,加强转让管理。同时,要认真做好产权交易的各项服务工作,如资源资产评估,及时办理使用权证核发与权属变更登记手续等。

6.要建立和完善资源和环境产权保护制度

要适时修订和完善已有的有关自然资源开发利用和环境保护的法律法规,及时出台有关法律如《国有自然资源性资产管理法》、《环境产权法》、《循环经济法》、《海洋资源开发利用法》等,进一步明确、细化不同产权主体在资源开发利用和环境保护中的权责利关系,加强对不同产权主体资源权益和环境权益的保护。对在资源开发利用的实际过程中发生的产权纠纷,行政执法部门和有关司法部门要及时办案、及时处理,依法惩治侵权行为,切实维护国家、企业、个人等不同产权主体的合法权益。

注释

①数据转引自袁元:《资源制度缺陷影响公平》,《瞭望》2007年第20期。

②该观点主张参见常修泽:《关键在资源环境产权制度》,《瞭望》2007年第20期。

参考文献

[1]常修泽.关键在资源环境产权制度[J].瞭望,2007,(20).

[2]常修泽.资源环境产权制度背景不容忽视[N].社会科学报,2007—06—07.

[3]谢地.论我国自然资源产权制度改革[J].河南社会科学,2006,(5).

[4]张维庆等.人口、资源、环境与可持续发展干部读本[M].杭州:浙江人民出版社,2004.

责任编辑:晓 立