粮食主权与ＷＴＯ农业贸易体制的重新审视

赵　放　陈　阵

摘 要:自2006年秋开始掀起的世界粮食涨价风潮,导致低收入国家出现了“新的贫困”现象,使各国开始把眼光转向粮食安全和粮食主权问题,粮食主权意识也在全球迅速蔓延开来,并促使人們去重新审视WTO体制下农业自由化谈判的性质和后果,同时也对中国粮食安全及粮食主权问题敲响了警钟。

关键词:世界粮食危机;粮食主权;WTO农业贸易体制;粮食安全

中图分类号:F113 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0038—05

粮食安全问题不只是关系到一国国民的温饱问题,在全球化的今天,它还被赋予了经济、政治、社会等多方面的涵义,因而倍受各国的重视。2006年秋季以来,世界粮食情势发生了急剧的变化,在农业和非农业因素的共同作用下,世界粮食价格呈现出急剧上涨的态势,粮食危机现象开始显现,不仅使部分发展中国家再次陷入了饥饿的境地,在一定程度上也影响了这些国家的经济发展和社会稳定。从引发全球粮食价格上涨的原因来看,除了传统的自然与农业因素外,还有着较为复杂的社会因素在起作用,使粮食主权以及WTO体制下的农业自由化问题开始成为人们关注的对象。世界粮食危机的现状如何?为何引发人们对粮食主权问题的关注?如何重新审视WTO农产品自由化进程?怎样看待中国的农业和粮食主权问题?这些是本文议论的话题。

一、世界粮食危机引发粮食安全问题

自2006年秋季开始,美国芝加哥谷物市场价格终于摆脱了1997年亚洲金融危机以来的持续低迷状态,到2008年1月,每蒲式耳的小麦、玉米和大豆价格分别达到了10美元、5美元和12美元的创历史纪录。据美国农业部发表的世界谷物供需预测,2007年末世界库存量为3.14亿吨,库存率(库存与消费量之比)为14.9%,已降低至20世纪70年代爆发粮食危机时的水平。在这一局面下,世界主要谷物出口国纷纷实施限制出口的措施,而谷物进口国也为确保进口展开行动。在欧洲,俄罗斯从2007年11月开始对大麦和小麦分别征收30%和10%的出口税;与此同时,乌克兰也为确保本国供应,开始对小麦、玉米、大麦和黑麦设定出口限额。在亚洲,印度从2007年10月开始禁止出口稻米和小麦,同时取消了36%的小麦进口关税;中国也从2008年1月开始对小麦、大豆、玉米等57种农产品征收出口税,并对包括食品在内的471种产品规定了出口数量限额。与其他谷物相比,稻米一直属于价格较为稳定和供需基本平衡的农产品,但自2007年末开始,这一稳定的局面也被打破。1997年亚洲金融危机时,泰国稻米价格一度降至每吨150美元,而仅在2008年前4个月,稻米价格便从每吨387美元猛涨至855美元。全球变暖导致稻米的收成减少和品质下降,再加上部分国家农业的保护行为,以及国际稻米商的投机行为,使稻米供需平衡最终被打破,作为稻米主产国的泰国、越南、印度、巴基斯坦和中国为保证本国供给纷纷限制出口,而作为稻米主要进口国的印尼和菲律宾则由于稻米供应不足,曾一度出现社会动荡的局面。

导致近来世界粮食价格飞涨的因素较为复杂,概括起来主要是以下一些因素在起作用:其一是农业本身状况不佳所致。受全球气候变化的影响,占世界小麦出口量10%—15%的澳大利亚以及占世界大麦出口1/4的乌克兰出现了严重的干旱,导致世界粮食库存率从20%降至不到15%的临界点,致使粮食供需出现了异常的紧张局面。其二是粮食大笔交易和投机行为助长了粮价的上涨。在20世纪70年代粮食危机时出现的大型农产品经营企业,特别是以美国邦基和ADM等为代表的农产品跨国贸易公司,也以此为契机迅速扩大自己的经营规模,并围绕谷物从事大笔的现货和期货交易。ADM公司仅2008年1—3月的收益就净增了43%,其中围绕谷物交易的收益由上一年同期的0.46亿美元猛增至3.66亿美元,增长了近8倍。嘉吉公司2008年第一季度收益增长了86%,同期,邦基公司的收益竟然高达20倍之多。在芝加哥谷物交易所的小麦、玉米和大豆的期货交易中,依据交易品种的不同,约有22%—41%的投机资本充斥其中,对世界粮价上涨起到了推波助澜的作用。其三是生物能源大量生产加剧了物价的上涨趋势。在石油价格高涨的局面下,2005年美国颁布了新的能源政策,对建立生物燃料工厂提供补助金。以ADM公司为先锋,各农产品跨国公司开始纷纷建立生物燃料制造企业,由此掀起以玉米为原料生产工业乙醇的热潮。在其带动下,巴西、印度尼西亚也开始分别利用甘蔗和棕榈油生产替代能源,使得用于生产生物燃料方面的农产品需求急剧增加,价格快速上涨。其四是新兴工业国对粮食需求的快速增长。伴随着经济的快速发展和收入的增加,新兴工业国对粮食和肉类需求快速增长,在减少农产品出口的同时,其农产品进口也在快速增加,对世界农产品供需产生了一定的影响。

在上述诸因素的共同作用下,世界粮食供需开始失去平衡,进而导致粮食价格急剧攀升,其中,投机资金的注入→石油价格的上涨→生物燃料生产的有利局势→粮食需求的增加→粮食价格的上涨就是其中一个主要的链条。世界粮食供需的紧张局面不仅导致发展中国家普遍出现粮食供应紧张局面,增加了其通货膨胀的压力,经济增长普遍受到抑制,同时也使发达国家出现了物价上涨的情况。更为严重的是,世界性粮食价格的上涨还沉重打击了国际组织针对低收入以及地区动乱国家开展的粮食援助。据联合国粮农组织2008年4月12日提交的报告指出,低收入国家2006、2007年度谷物进口额上涨了56%,而同期世界谷物价格却上涨了65%,它意味着这些国家的谷物进口量难以维持原有的水平,进而使人均食品供应量急剧减少,导致了“新饥饿”局面的蔓延。目前,全世界大约有近8亿人口处于粮食供应不足的状态,仅2008年上半年就有11个国家由于粮食供应不足而引发了社会动荡。正是在这种局面和背景下,粮食主权问题开始受到人们的关注,并且成为全球热议的话题。

二、粮食安全引发对粮食主权问题的关注

最初,粮食主权是针对WTO体制和其所倡导的新自由主义思潮提出的,随着世界粮食危机局面的日趋严重,粮食主权问题也迅速蔓延开来,成为世界关注的话题。所谓粮食主权,一般是指所有国家及国民都有围绕自身食品和农业政策进行决策的权利,是以本国消费者和生产者作为政策核心,充分保障所有人食品营养和安全,保护本国固有的饮食文化传统和方式的权利,同时也是在可持续发展的前提下,保障本国农业经营者能够按照相应的生产方式进行农业生产的权利。粮食主权既包括以约束跨国公司、农产品出口国和国际组织为目的的国家主权,也包括国民决定自身粮食和农业政策的国民主权。尽管人们更多地强调国家主权,但围绕消费者和农业经营者的权利也不容忽视。要实现一国的粮食主权,必须以制定相应政策作为前提,其中包括:为保护国内生产者和消费者利益对农产品进出口进行有效管理;在优先满足本国消费者需求的前提下进行农产品贸易;在补偿农业生产成本的前提下保障价格稳定的食品供应;禁止实施以出口补贴为前提的农产品倾销;限制农产品经营企业的压价和垄断行为;通过农业改革保证农业的可持续健康发展。

为履行国际社会和各国政府的职责,1996年召开的世界粮食首脑会议提出了将世界饥饿人口减半的宣言,在同时举行的世界非政府组织(下称NGO)集会上,由一个名叫“农民之路”世界性的农民组织首次提出粮食主权问题,并将其作为NGO在农业和粮食领域与WTO农业政策和新自由主义进行抗衡的重要武器。由于其在农业及农业贸易政策上与WTO和联合国粮农组织(下称FAO)所实行的政策具有对抗的性质,因而也使这一概念的诞生颇具争议性。但由于全球性粮食危机的出现和新饥饿的蔓延,一定程度为这一概念赋予了生命力,粮食主权的现实性开始真实地展现在人们面前。WTO农业政策的原理是基于目前世界粮食生产已经能够满足需要这样的假设前提,因而主张充分发挥高效农产品生产国的作用,尽可能淘汰低效农业,然后通过农产品自由贸易来满足各国需要。但目前粮食供需已不再是单纯的农业生产自身的问题,农业及非农业因素都在影响着世界粮食的供需,有钱便能购买到粮食的时代正在画上休止符,粮食安全及粮食主权问题已经提上各国的议事日程。

当前,粮食主权意识正在全球迅速蔓延,已经超出了仅仅作为NGO愿望和口号的范畴,并受到了各国和国际组织的高度关注。2004年12月,世界自然保护联盟在其全会上指出,粮食主权是保持生物多样性、保护文化传统和消除饥饿的有效途径和手段。联合国已对现行农业政策提出了质疑,并对关注粮食主权问题采取欢迎态度。联合国人权委员会在2004年4月通过的决议中声称,各国政府必须履行尊重和保护粮食主权的义务,并且要求对目前世界农产品贸易体制中的不平衡和不公平现象采取措施,同时要求各国在农业政策和贸易方式上寻求新的合理公平方案。同时还明确指出,WTO农产品贸易规则对各国为保障自身粮食安全所采取的政策产生了重要的影响,WTO农产品贸易自由化路线使各国难以针对粮食安全和饥饿问题采取有效的措施,并侵害了大多数小规模家庭农业经营者的权利。FAO在2006年3月召开的农业改革和农村发展国际会议的决议中,还首次明确提出了要关注粮食主权问题,并且在2006年7月针对WTO农产品谈判僵局发表的声明中表示,欧美各国在拒绝削减农业补贴的同时,却要求发展中国家开放农产品市场,所谓多哈回合谈判,实质是少数发达国家中使用现代技术的农业企业与广大发展中国家农业基础薄弱的小型家庭农业之间的竞争,矛盾的不可调和性注定了谈判在短期内无法达成结果。

粮食问题有质和量两个侧面,本次出现的粮食危机主要是粮食绝对量的不足,以及由于粮价上涨导致贫困国家無法保障充分的粮食供给。为此,有些国家已经开始将粮食主权问题作为其制定宪法和农业法的重要参考依据。2006年8月,西非的马里已经将粮食主权作为基本原理列入了本国农业法;尼泊尔在临时宪法中强调,所有国民都拥有自身的粮食主权;2007年12月颁布的玻利维亚新宪法明确指出,所有国民都享有获得充足粮食供应的权利,为确保粮食主权和安全,必须优先考虑并立足于本国的粮食生产和消费,粮食主权也是对外交往时必须遵循的基本原则;此外,委内瑞拉、尼加拉瓜和阿根廷等国也都围绕粮食主权开始修改其农业及农业贸易政策。不容否认,粮食主权不单单是发展中国家的问题,占世界人口2%的日本也进口了世界进口总量10%的农产品,美国的家庭农场也正在受到产业化经营大农场的威胁。但必须认识到,在粮食问题上,发达国家具有明显的生产优势以及充足的粮食进口资金和有效的粮食进口渠道,这一点与发展中国家面临的饥饿威胁是性质完全不同的问题,从某种意义上讲,对于目前出现的粮食危机,发达国家有着不可推卸的责任,并且有义务为解决这一问题履行自己的职责。尽管粮食主权已经受到广泛的关注和认知,但如何使之具体化,并将其纳入到农业及农业贸易政策之中,还需要经过极其艰苦的努力。

三、对WTO农产品贸易自由化进程的重新审视

1995年以发达国家为主导建立的WTO,首次将农产品贸易纳入到其管辖范围,其目标是推动农产品贸易自由化进程,以解决20世纪80年代以来欧美出现的农产品过剩以及以农业补贴为武器展开的农产品出口竞争问题,因此,削减农业补贴和促进农业进口国开放市场便成为WTO农业框架协定的主要内容。再加上由于受1997年东南亚金融危机的影响,致使世界最大谷物进口市场的东南亚各国谷物进口量锐减,谷物价格出现持续低迷状态,如何加快农产品贸易自由化进程随即成为关注焦点问题,WTO农业谈判也正是在这一背景下展开的。1999年在美国西雅图举行的WTO第三次部长级会议由于多方阻挠草草收场,2000年3月举行的农业谈判也由于发展中国家的强烈不满致使谈判无果而终,2003年3月在多哈回合提出的农业谈判框架没有得以通过,同年9月在坎昆举行的WTO第五次部长级会议也由于发达国家和发展中国家严重对立而没能取得实质性成果,最终使谈判陷入了僵局。

从导致WTO农业谈判受困的原因来看,美国是其中的重要因素。众所周知,美国农业资源丰富,集约化程度高,在农产品品种、品质、数量和价格方面占有绝对优势,因而在农产品贸易问题上一直坚持自由化路线。进入新世纪以来,特别是“911事件”之后,作为应对战略的一环,美国在《2002年农场法案》中进一步强化了农产品价格及农业收入政策,大幅增加了农产品的出口补贴水平。以棉花为例,补贴的增加使美国的棉花出口比率由原来的不足20%急剧增加至近40%,完全剥夺了非洲各国的棉花出口市场,因而遭到了来自发展中国家棉花出口国的强烈反对。为了回避这一事态,美国采取了绕开WTO的迂回策略,转而倾向于采取FTA方式,通过双边谈判来打开对方的市场,2007年4月达成的美韩FTA就说明了这一点。目前,FTA与其说是对WTO体制的一种补充,不如说是以美国为首的发达国家针对新兴发展中国家力争在WTO体制中获取正当地位的一种反击措施,同时也是其重新分割世界市场的重要战略手段。同时,美欧在农产品贸易自由化问题上的对立也加剧了WTO农业谈判的不确定性。欧盟一直对美国的农产品出口补贴耿耿于怀,美国也针对欧盟以气候变化和环境保护为借口对进口农产品征收高额差价税提出尖锐地批评,两者在农业及农业贸易政策上的不协调一直是WTO农业谈判的重要障碍。另外,进入新世纪以来,以中国、印度和巴西等为代表的新兴发展中国家针对发达国家的农业保护政策提出了尖锐的批评,美国为保护本国棉花生产通过补贴进行倾销的做法,促使巴西就此向WTO提出的上诉以及美国的败诉,大大减弱了美国和欧盟在WTO的统治力和影响力,同时也使发展中国家与发达国家在农业问题上的矛盾日趋表面化,使得WTO农业谈判的协调变得更加困难。

在WTO农业谈判面临困境局面下,各国又针对粮食问题以及地球气候变暖问题提出了不同的对策,使WTO所坚持的自由贸易原理很难应付现有的局面。如前所述,WTO所坚持的自由贸易政策是以粮食的充分生产和供应为前提的,认为只要实行农产品自由贸易,就可以消除饥饿现象,因而没有必要采取以增加产量为目标的刺激农业生产的政策。但现实情况却是,如果不能有效地增加本国的农产品产量,仅仅依靠农产品贸易很难保证粮食的有效供应,甚至还会导致新饥饿的蔓延。WTO的建立已十年有余,究竟是谁通过其政策从中受益并不重要,问题是在这一政策下再次出现的新的贫困和饥饿。部分发展中国家只能依靠低价的咖啡、可可、砂糖和棉花等农产品出口获取外汇收入,但面对的却是高价的粮食进口,而从中获益的只是那些发达国家的农产品跨国公司,这种结构上的不平衡和规则上的不平等现象,是现有WTO体制无法解决的问题。力挺WTO农业政策的是世界银行、IMF等国际组织。2008年4月2日,时任美国前贸易代表的世行总裁罗伯特•左利克指出,为克服粮食问题必须推进WTO的谈判进程,在谈及粮价上涨沉重打击低收入国家经济并造成社会动荡时认为,只有通过削减农业补贴和开放农产品进口市场才能解决这一问题,因而必须尽快完成多哈回合谈判,同时强调,只要依据市场原则和自由化原则,并附之于适当的援助,推进所谓的“绿色革命”,发展中国家便可以从全球化的粮食供给和贸易中寻找的出路。

多哈回合农业谈判的僵局,主要是围绕农产品市场准入和国内支持问题所产生的对立,为此,2008年2月8日,WTO多哈回合农业谈判主席提出了新的农业谈判妥协方案,其中涉及了一些有利于发展中国家的具体政策,如将发展中国家主要食物列入特别品种项目,并可以暂缓实施乃至不实施关税减让义务,一定程度体现出对低收入国家粮食安全问题的关注。但是,只要不改变目前发达国家主导农业谈判进程的局面,并坚持用(发达国家)3%的农业生产模式去主导(发展中国家)97%农业模式和生计维持,以及用单一农产品品种去替代多样性的农产品需求,农业发展和饥饿问题就难以得到解决,发展中国家的粮食主权就难以得到保障。

四、对中国农业和粮食主权问题所作的总结

世界性粮食供需失调和粮价上涨,以及由此导致的新的饥饿的出现,使粮食主权问题开始受到各国的高度关注,同时也对少数发达国家利用自身在农业生产上的优势左右农产品贸易的行为提出了质疑,并开始重新审视由发达国家主导的WTO农业自由化谈判的性质和后果,这必将对今后各国农业的发展和世界农产品贸易的走向产生重要的影响。

改革开放以来,中国农业发展取得了令人瞩目的成果。中国农业有着自身的优势,长期积累起来的农耕传统和经验,多样性化的农产品品种和精耕细作的农业生产方式,初具规模的农业灌溉体系,不断完善的农村电网、通讯和道路等基础设施建设,农村人口向城市的转移等,都为今后中国农业的发展创造了有利条件。但同时也应该看到,中国农业还远没有脱离传统的小农耕作模式,农业人口众多,收入水平低下,人均耕地面积小且不断减少,退化的农产品品种也亟待更新换代,再加上依旧是靠天吃饭的传统的耕种方式和农业区域发展的不平衡状况,使我国农业发展正面临着严峻的挑战。13亿人口,5亿吨粮食产量,人均不足400公斤的粮食占有量,再考虑到粮食的种类结构、质量和可食用性,因此可以认为,中国农业的基础性地位依然十分薄弱,粮食供给状况丝毫不容乐观,即使将农产品进口因素考虑在内,也很难说中国的粮食供给是安全的。特别是伴随着农产品进口量的不断增加和进口依存率的不断提高,国内农产品供需日益受到国际市场的影响,近两年来国内出现的消费物价上涨情况不能不说是对全球粮价上涨的一种反映。如何保障中国的粮食安全以及如何维护中国的粮食主权,已经成为我们必须面对的课题。

中国急需要强化粮食安全意识,并应尽快确立起对自身粮食主权的理性认识,这是事关中国经济发展和社会稳定的关键性课题。粮食主权是一个相对的概念,依据国家的不同以及农业发展条件及水平的不同而有不同的内涵,在中国现有农业发展模式和水平下,再考虑到今后粮食进口量上升趋势的影响,中国的粮食主权首先必须保证基于本国农产品生产模式和消费者消费模式的基本粮食供应,同时还要保证有效的和可持续的粮食进口渠道的稳定性和通畅性,更重要的是要保证中国必须具有自主决定自身农业发展模式的权利,并在制定农业政策以及农业贸易政策方面握有主动权,在充分享受世界农产品贸易利益的同时,还必须使自身具备在特殊条件下能够独立自主提供农产品供给的能力。为此,我国必须围绕农业发展以及粮食安全和主权问题采取如下一些措施:其一是保持农业耕地面积的稳定性,重视农业的多样性和多功能性;其二是在保持一定比重的传统耕作模式的同时,推行适当规模的农业集约化经营,以提高农业的产出效率和数量;其三是尽快围绕农业耕作技术和农产品品种更新换代进行有效的资金投入,以提高农业的技术含量和农产品质量;其四是参照我国粮食安全和主权的内涵,重新设定农业贸易谈判的原则和底线,并结合本国实际提出相应的议案;其五是要加强中国粮食安全和粮食主权问题的量化研究,以便为我国今后制定农业政策及农业贸易政策提供客观依据。

参考文献

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责任编辑:晓 立