促进循环经济发展的税收政策调整取向

陶成群

2008年8月29日。十一届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，自2009年1月1日起施行，开启了用法制化手段推进我国循环经济发展的新阶段。税收作为重要经济杠杆，对促进循环经济发展具有不可替代的作用。《循环经济促进法》明确规定，“国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，限制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口”。当前，研究促进循环经济发展的税收政策，是一个重要课题。

循环经济的内涵及特点

循环经济作为一种新的经济发展模式。尚处于探索和始创阶段。循环经济是一种有效利用资源和保护环境的现代经济全新发展模式，从循环经济发展的流程看，其生产、流通和消费过程都是以能源资源的减量化、废弃物的再利用和资源化为目标，以减少资源、能源消耗和废物产生为核心。以资源和废物再利用、再循环为关键，降低经济发展的能源、资源和环境成本，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。

作为一种全新的经济发展模式，循环经济具有其自身独特的特点和体系。第一。循环经济是创新经济。无论是在生产系统还是在流通系统，也无论是在能源、资源利用环节还是在循环环节，都必须以技术手段为支撑，增加经济发展的科技含量，而科技含量的增加必须以技术创新为基础，通过技术创新，减少生产系统的能源、资源消耗，降低单位产品的能源、资源和环境成本；加强废弃物循环利用，拓伸产业发展链条，减少环境污染；用新技术对传统产业进行技术改造，提高资源利用率。第二，循环经济是清洁经济。在生产、流通和消费领域，按照生态学发展规模，通过减少能源、资源消耗和“三废”排放，循环利用生产废弃物，实现生产过程和消费的清洁化，促进经济发展与生态环境相和谐。第三，循环经济是效益经济。一方面，通过减少能源、资源消耗，節约生产成本，提高经济发展效益；另一方面，通过清洁生产、资源综合利用和废弃物循环利用，提升企业综合效益和产品附加值，降低环境成本，也有利于提高经济效益。第四，循环经济是人本经济。通过发展循环经济，有利于增加个人收入，提升个人消费水平和层次；有利于优化生存环境，促进个人身心健康；有利于创新环境的营造，人力资源优势将得到充分发挥。

税收对循环经济发展作用的定位分析

循环经济作为一种经济发展模式，它既具一般市场经济主体的特点，即以市场为导向，以追求利润为目标，但又有其自身发展规律。即其自身效益的实现必须以资源节约和环境保护为前提，要实现这两者的统一，既需要企业调控发展理念，转换经营模式，更需要包括税收等公共政策的支持和引导。

根据循环经济发展模式的特点，我们认为，税收对循环经济发展的调控作用应主要体现在三个方面。一是利用税收调控作用，鼓励企业以资源投入最小化为目标，通过产品清洁生产而非末端技术治理，减少产品原料投入，最大限度地减少对不可再生资源的消耗；以替代性的可再生资源为经济活动的投入主体，以期尽可能减少进入生产、消费过程的物质流和能源流，促进经济持续稳定增长。二是利用调控作用，鼓励企业以污染物排放最小化为目标，通过优化制造工艺来节约资源和减少污染物排放，减少废弃物的产生，降低经济发展的环境成本。三是利用税收政策，鼓励企业以废物利用最大化为目标，通过对废弃物的多次回收再利用，实现废物多级资源化和资源的闭合式良性循环，提高资源物质循环的高效利用和环境同化能力，提高资源利用效率。据此，在制定促进循环经济发展的税收措施时，应坚持两项原则：

第一。税收政策应体现效益原则。包括生产效益和生态效益。在传统的经济发展模式下，效率主要体现为GDP总量或人均GDP的增长。在循环经济发展模式下，效率不再简单地表现为单纯的经济增长上，而应体现为经济、社会、资源、环境的协调发展。因此，税收政策要按照科学发展观的要求，强化对经济发展与资源、环境协调发展的同步调节，将保护环境和节约能源资源放在工业化、现代化战略的突出位置，运用税收手段，加快形成保护环境和节约能源资源的体制机制，改变资源低价、环境低价的状况，促进可持续发展。利用减计收入、税额抵免等税收优惠，着力推进资源综合利用和节能环保产业发展。对土地、矿产等稀缺性和不可再生资源，应提高保有或使用环节的税赋，促进资源能源节约利用。对高能耗、高污染、高排放产业，通过征税限制其发展，增进经济发展与人口资源环境相协调。

第二。税收政策应体现公平原则。税收作为调控手段，应体现公平原则，通过适当的税收制度设计，充分体现资源的价值，从而体现市场公平。同时，由于生产者和消费者的污染行为具有明显的外部性体现，通过税收方式，本着“谁污染谁付费”的原则，对污染者征收与其外部成本对等的税收，以外部成本内部化的办法，抑制和减少对环境的损害，维护社会公平。而对有利于资源节约和环境保护的企业、产品，通过税收优惠方式给予扶持，从而矫正市场失灵，在市场公平基础上实现社会公平。要体现代内公平和代际公平。自然资源有限，但市场的需求则是无限，当代人为发展经济有可能对后人造成严重的资源和环境影响。税收作为调控手段，应坚持可持续发展的要求，影响和引导经济发展不应以牺牲后代的利益为代价，通过税收手段，不仅对当前的外部性进行调节，还要对可能向后人传递的外部性进行调节，抑制损害环境的行为。利用税收政策，强化对资源占有者、使用者的税收调节，使资源占有者和使用者的税收负担，变得更加公平。

为促进循环经济发展，国家陆续出台了相关税收政策，比如：企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90％计人收入总额征收企业所得税；企业购置并实际使用规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备投资额的10％可以从企业当年的企业所得税应纳税额中抵免；企业从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造等环境保护、节能项目的所得，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税，等等。但是与促进循环经济的要求相比，税制设计不合理，政策覆盖面窄，调节缺乏弹性。

促进循环经济发展的税收对策

大力发展循环经济是十七大提出的重大战略，是对传统工业化“大量开采、大量消费、大量废弃”发展模式的根本变革，是我国新型工业化道路的必然选择。税收必须按照循环经济发展战略，推进税制改革，调整税收政策，充分发挥其优化资源配置、鼓励与限制产业发展等功能，促进循环经济体系的形成和发展。

(一)改革现行税制

第一，加快增值税改革。在生产环节，加快增值税转型步伐，尽快将现行增值税由“生产型”转为“消费型”，在此基础上，对企业引进节能环保技术、研究开发节能环保产品等发生的费用在

计算增值税时进行全额抵扣；对国家重点鼓励发展的产业、产品，按照资源循环利用的程度给予一定时期的减免税优惠；对部分资源综合利用产品、节能环保产品实行增值税即征即返等政策；对回收利用的资源如废旧轮胎综合利用等，允许按17％抵扣进项税。鼓励企业进行技术改造和技术引进，减少能源、资源消耗，提高资源利用效率。

第二，完善资源税税制。扩大征税范围，将森林、草原、滩涂、淡水和地热等必须加以保护开发和利用的资源列入资源税征收范围，维护生态平衡，并为恢复生态平衡提供资金来源。调整资源税计税依据，由现行的从量计征改为从价计征，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源提高单位税额，限制掠夺性开采与开发。将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、水资源费、渔业资源费等实行费改税，增强征收刚性。

第三，开征环境保护税。征收环境保护税是许多国家通行做法。根据我国国情，宜按照“谁污染谁负担”的原则，开征环境保护税。将征收范围确定为污染物的排放，包括废水、废气和排放的固体污染物等。为提高环境保护税调控作用，还可以考虑实行差别税率或累进税率，即按照单位GDP或其他指标的污染物排放量，分档确定税率，单位指标污染物排放量越高的，其税率越高。这样可以建立弹性的税收排污负担机制，促进企业加快技术改造，减少污染物排放，从源头限制污染。

(二)调整税收政策

第一，调整消费税政策。扩大消费税征收范围，在现行基础上，将无法回收利用或难以降解的材料制造的产品、对资源消耗量大的消费品与消费行为等，列入消费税的征收范围。优化消费税率，对资源消耗高、环境污染较重的行业和产品，以及不可再生和替代资源生产的产品，适当调高税率。

第二，改进所得税政策。对企业开发可节约资源、能源和使用废物排放低的生产技术与工艺，以及在资源综合利用的技术创新过程中，所发生的新产品、新技术、新工艺方面投入，在计算企业所得税时给予据实扣除，并可考虑提高加计扣除比例。对企业购进提高资源综合利用效率的先进设备，可允许缩短折旧年限。对资源回收产业可给予一定年限的企业所得税全额减免，促进资源循环利用和减少环境污染。

第三，建立“绿色关税”体系。绿色关税包括出口税收和进口税收。进口税收方面，对影响生态环境的进口产品，提高技术标准；对技术含量高的用于清洁生产的进口设备、仪器和技术，减征或免征关税和进口环节增值税。出口税收方面，对高能耗、高物耗、低效率的资源产品和初级产品，提高出口关税税率，取消煤炭、原油、柴油出口退税，改善我国产品出口结构，提高进口产品质量。

(三)建立财税激励机制

通过财税杠杆，实行激励机制，鼓励循环经济产业的发展。在供给方面，以技改项目贴息贷款及财政资金直接投入、奖励等方式，支持企业加大节能环保技术、工藝、产品的研究开发，促进企业扩大节能环保产品的生产；在需求方面，加大节能环保产品的政府采购力度，对消费者购买节能环保产品予以补贴，刺激节能环保产品的消费。通过多种措施综合作用，促进循环经济产业快速发展，做大做强。