南阳“垃圾堵门”的非典型诊断

刘圣中　熊　俊

垃圾处理费的暴力式征收嚴重违背了法制的准线，侵犯了公众的权利。这种方式不仅不能解决问题，反而增生了新的问题，破坏了政府的形象，影响了社会秩序的维持。

从今年5月中旬起，河南省南阳市众多沿街商户频频遭遇垃圾堵门，许多身份不明的青年和其他人集结在一起将整车垃圾倾倒在许多商户门口，阻拦商户正常经营。其原因是因为商户拒交标准过高的生活垃圾处理费。经过《中国青年报》报道之后，6月4日，南阳市政府召开会议，紧急宣布对生活垃圾处理费收费标准进行部分下调，有关官员也向广大商户公开道歉。

尽管这一事件已经结束，但是留给我们的反思却是很深远的，我们很少见到如此极端的收取垃圾处理费的行为，所以称其为非典型案例毫不为过。那么。这一非典型案例的非典型性何在呢?我们从对它的非典型诊断中又可以得到什么样的启示呢?

【解析】

变味的垃圾处理费

刘圣中(南昌大学公共管理学院)

河南南阳垃圾堵门事件的缘起是由于垃圾处理费。垃圾处理是每个城市都面临的重要问题，是需要付出很多成本才能够做好的事情。所以，垃圾处理的成本问题就成为一个棘手的难题，到底谁来买单?按照“谁消费、谁买单”的逻辑，垃圾处理费理应由制造垃圾的人来买单，因此，让每个制造垃圾的住户、商户、企业、学校、医院等单位乃至个人来交付一定的垃圾处理费就属于正当的了。在许多地方，公民所缴纳的税费中就含有一定的垃圾处理费，或者叫卫生费。这些费用被政府转给环保部门，用于每天的垃圾处理，保障了城市的卫生和整洁。按照这样的逻辑，有关垃圾处理费的问题似乎从来没有出现过大的争执。

然而，为何在南阳会出现有关垃圾处理费的严重争执，甚至延伸转化为后来的垃圾堵门事件呢?这里就可以看出南阳市政府的非典型性特征所在。首先，据媒体报道，南阳的垃圾处理费标准过高。“南阳市物价局的一位工作人员也向记者证实，南阳2005年制定的收费标准，目前来看确实高于全国很多大中城市。以沿街门店垃圾费一项来说，南阳的标准是河南省会郑州市的5倍，是同为河南省辖市洛阳市的6倍、开封市的10倍”。有些单位今年上交的垃圾处理费比往年要多8倍。

那么，为何南阳的垃圾处理费这么高呢?据该市物价局副局长吕秀成的解释，主要有三个原因：没有可参照的城市，导致标准比较粗；建设总投资8750万元的综合性垃圾处理厂导致成本提高；垃圾处理资金存在1800多万元的缺口。没有参照标准，投资建设的垃圾厂没有得到充分利用和过时的垃圾处理核算数据导致垃圾处理费标准计算的随意性和高估性。这就是标准过高的原因。

另外，在垃圾处理费的确定过程中，我们可以发现，政府机关从上到下强制性的任务也是垃圾处理费过高的重要原因。从2007年起，南阳市对环卫体制进行改革，市政府下发《关于印发南阳市环卫体制实行市区分级管理实施方案的通知》，规定每年由市环卫处和市财政局等部门核定下达征收计划任务，三区政府(管委会)负责，由街道办事处及其社区居委会按照统一的收费标准征收。在各个区执行过程中出现层层加码的现象，2008年南阳市向三个区下达的总征收任务为650万元，其中，宛城区的任务为231.4万元。但是，宛城区人民政府向各个办事处分解的2008年度征收任务则是581.0172万元，比市里的征收计划高出550万元。按照该市的规定，“多收全留”，这些多收的费用，，都将全部返还给区里使用。可以说，垃圾处理费已经成为市区财政的重要来源。其性质已经发生了重大改变。

还有，在计算垃圾处理费的过程中，计费过程的技巧也是导致费用上涨的重要原因。一些计费员千方百计钻政策的空子，用尽心机来扩增居民和单位的垃圾处理费数额。例如一个卖袜子、内衣裤小店不足10平方米，如按经营面积计算，每月每平方米3元，一年只需缴纳560元。但征收人员却以“零星摊点每日每个5元”的标准对其计算，一年需缴费变成了1080元，是上一种算法的3倍。从上到下，政府机构层层加码，用尽快来扩增垃圾处理费，居民成为政府争相蚕食的对象。垃圾处理费蜕变成政府征收费用的一个冠冕堂皇的借口。

垃圾堵门的非典型思维

为了征收层层加码的垃圾处理费，为了完成上级政府下达的任务，并利用这一机会来扩增各级政府的自留收入。如何利用最有效的途径来征收垃圾处理费则是摆在南阳官方面前的难题。

按照他们自己的说法，传统的方式不管用，不论是说服，还是委派女性收费员，都不能达到理想的效果。有些人甚至遭到了征收对象的冷待、谩骂甚至暴力威胁。而上级政府习惯地使用下压的方式，任务下派，完成任务则奖励，不完成任务则要求各级政府自己掏钱来填补缺少的亏空，领导干部甚至要受到处分。这样层层下压，收取垃圾费就变成了一个重要的政治任务。然而，居民们并不是完全接受这些凭空增加的垃圾费用，他们采用各种方式，要么拒绝缴纳，要么拖延，于是在两者之间就出现了一种互相不安协的张力关系。

对此，政府机构开始采取特殊手段，层层分解任务，到了街道办和居委会层次，他们则招收了一批人来担当收费员的角色，这批人大多是社会闲散和无业人员，甚至是一些带有流氓习气的小青年。这样，在政府的强制命令和任务的压力下，收费队伍从原来市环卫处征收大队的专业人员，变成了社区居委会和街道办事处人员，甚至是他们雇用的身份不明的社会人员，收费队伍从正规军变成了杂牌军、游击队。这一批人进入收费队伍以后，以前的说服方法就不再采用，而是使用社会上流行的手段。他们聚众前往某地，丈量面积，算出垃圾处理费用，勒令居民和商户在短时间内上交所有费用。延期不交，他们就从其他地方拖来垃圾，整车堵住商户的大门。

南阳市政府的这种非典型收费方式已经转变了其性质，作为公共机构代行其公共职责，本应以服务大众为目的，在垃圾处理中则表现为如何将垃圾处理好。可是在这里却转变为将垃圾堵塞商户大门，用垃圾来坑害商户的行为。垃圾成为了危害百姓的工具。其公共机构的性质消失殆尽。

政府的行为尽管是打着为公众服务的旗号，但是却常常容易被误用或者被盗用，成为部分人谋取私利的手段。垃圾处理本来是件好事，但是却成为政府征收巨额费用，滋扰百姓的工具，让百姓不仅得不到照顾，反而深受其害。按照国家相关法律，行政收费是享有法定权限的机构才能够行使的权力，但是在这里，权力被层层转让，最终转让到社会身份不明的无业人员手中，权力的权威性和公共性消失殆尽，成为欺压百姓的私人用器。这是公共权力的堕落。

【路径】

政策执行的“经济人”缺陷

熊俊(中南大学公共政策与地方治理研究中心)

南阳垃圾堵门事件，从表面上来看是其不合理的收费标准和野蛮的执法方式造成的，然而最深层次的原因则是由政策执行者的“经济人”缺陷所造成的。政治科学

的博弈论认为：在市场经济中，人都是以追求个人利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用最大化的追求者。同样，在政治领域活动中，无论是政策的制定者还是政策的执行者抑或是政策目标对象，都会遵循“经济人”规则，也就是说都具有“自利”的倾向。

正如上述案例中显现出的一系列问题：收费标准不合理、征收过程层层加码、公权力的流氓化、暴力执法以及由此导致的政策目标对象的反抗等，都是基层权利失范、权利逐利和权利黑化的结果，而“个人私利”正是这一切的内在驱动力。要弥补公共政策执行的“经济人”缺陷，纠正政策执行偏差，关键是做好公利与私利的合理界定，明确政策执行主体和政策目标群体的行为规则，整合政策执行主体和政策目標群体问的利益，我们可以从以下几个方面采取措施。

首先，强化公共政策执行主体的伦理建设，力避违规博弈，激发正义博弈。政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策。因此，除了在制度上构建硬性保证框架，保证制度善的同时更应注重伦理的建设，强化执行者的道德建设，保证个体的善。案例中所反映的政策执行者就是由于行政道德败坏，导致基层政府权力失范和权力流氓化，必须依靠行政监督、程序正义、权力规范的机制予以修正。

其次，加强政策目标群体的政治社会化，强化政策执行主体的合理政策博弈。目标群体是公共政策直接作用的对象，一定的公共政策通常是一定的目标群体作为政策诉求对象的。目标团体的影响力来源于政策的合法化程度、对政策的认同程度、对政策调节的成本～收益预期和政策承受力等。因此，必须提高政策目标群体的政治社会化水平，提升目标群体的文化素质，加大政策的宣传力度，使目标群体充分了解政策内容，增加群众的政治参与和对合理、合法的政策的认同感，增强接受程度，从而激发其合理的利益博弈，弱化其不合理博弈。

最后，畅通信息，保证双方公正博弈。信息是政策执行的重要资源，信息非对称和沟通渠道受阻，都会影响政策目标的顺利实现。公共政策执行出现偏差的一个重要根源就是信息的不对称。案例中南阳市政府为了补偿垃圾处理设施的高额支出，利用公权力的强制性，把财政负担转嫁给当地的商户和民众，基层政府利用信息优势肆意谋取部门利益，政策目标对象在这场不公正的博弈中劣势尽显。因此构建政策有效执行的信息沟通机制，保证全真的信息流通，是防止政策执行偏差和提高政策效率的重要任务。

【纵深】

“垃圾堵门”事件的启示

刘圣中(南昌大学公共管理学院副教授)

尽管事件已经过去，并且被采取了一些纠正措施。但是我们仍然不要忽略其中所包含的深刻启示，这一事件警示我们，公共权力的运用并不是人们所想象的那么容易和简单。稍有不慎，就有可能违背其根本属性，做出不符合社会准则和公共道德要求的事情来。

首先，公共服务必须坚持其公共性。垃圾处理是一个重要的公共服务事项，但是，如果这种事情没有经过公众的参与，听取公众的意见，考虑到公众的需求和特别情况，这种服务将得不到他们的欢迎。尤其是远远超过现实标准和主观认可的服务，常常会遭到公众的反对。所以，公共服务必须尊重公众的要求，以公众的需求为准则，在公众的参与下一起组织和提供，才能真正发挥其效用。

其次，公共服务自有其法制准则。恰当的公共服务既是公共的服务，也，是遵循法制的服务。法制是社会发展到一定程度，最大保护公众利益的治理准线。只有按照法制的准线来提供公共服务，才能保证公共服务的公平与合理。垃圾处理费的暴力式征收严重违背了法制的准线，侵犯了公众的权利。其不仅不能解决问题，反而增生了新的问题，破坏了政府的形象，影响了社会秩序的维持。

第三，公共服务必须坚持其艺术性。公共服务看起来是一件直截了当的事情，但是从来就没有哪一件公共服务是简单的。公共服务关系到复杂多样的社会群体，不同的人群、不同的单位有着各自特殊的要求，简单的、粗暴的、没有艺术的处理总是达不到理想的效果，甚至带来反作用。坚持公共服务的艺术性就是要求以人为本，充分尊重民意，充分了解民众需求，以百姓的利益为依归，有特色、适应性、灵活恰当地提供服务，这样才能艺术化地解决问题，服务公众，推动社会发展。

总之，任何公共服务都必须秉持公共性准则，严格遵守法制准线，艺术化地行动，这样才符合公共服务的根本要求。