瑞金试水“陪访制”

2009-08-21褚朝新

决策 2009年7期

褚朝新

“陪访制”就是要减轻上訪给官员考核带来的压力，畅通上访的渠道。“陪访”以后基层官员没有信访责任了，就不会去截访激化矛盾。

江西瑞金正在努力与上访群众建立起一种新型关系。

瑞金象湖镇综治办副主任朱娟红体会到了这种干群关系的变化。4月30日，她接到通知，被要求凌晨3点去陪访。有3名老人在所属乡镇企业倒闭后，索要社保，未果，要去赣州上访。“火车上没座，我帮老人找座位。凌晨6点下车，我请老人们吃早点。”这是朱娟红在基层工作10多年里，头一次陪群众上访。

在瑞金，越级上访、非正常进京上访已困扰当地政府多年。瑞金连续几年被江西省列为控制“赴京访”重点管理县。而2005年建立起的信访考核制，也未起效。同时，基层干部为免被追责，采用截访、花钱“息访”又使干群关系陷入恶性循环。

“在这样的背景下，瑞金于2008年11月推出‘陪访制。”瑞金信访局局长钟春林介绍，即规定乡镇或村级干部要陪同群众上访，希望把问题留在基层解决。

“赴京访”重点管理县之累

高明旭，瑞金政法委书记，分管信访工作。对2008年底因一起非正常访而赴赣州做检讨的事，让他记忆犹新。

“那是残奥会的最后一天，一个60多岁的老人跑去北京，在天安门前，找警察说要见国家领导人提建议。”高旭明介绍说，第一，老人建议取消粮食直补，因为他在外务工，家中的地给别人种了，他便领不到国家直补；第二，他建议取消村干部直选制度，因为村里选干部，小姓人少吃亏。“他老人家就为这去了北京，我就到市里做检讨。”

实际上，瑞金的赴京访数量一直很大。

2005年和2007年，瑞金被江西省列为控制赴京访重点管理县。2007年，瑞金赴省上访批次和人次在赣州18个县市中排第一位。“省委常委、省政法委书记舒晓琴亲自到瑞金去调研，帮助瑞金市委、市政府了解上访的问题。”江西的一名官员说。

2007年9月，高明旭刚上任瑞金政法委书记，第一次接访就从上午8点半到下午1点多，“屋内挤满了人。”

对于造成瑞金信访形势严峻的原因，瑞金市委书记陈晓春认为，首当其冲是干部的原因。“干部作风不良、正气不足，工作不作为、乱作为，处事不公平、不公正，引起矛盾，激发民愤。”陈晓春在2008年3月3日的信访维稳会上严厉地指出，“归根到底还是党风不纯、政风不正的结果，党风不纯则政风不正，政风不正则民风刁蛮。”

事实上，瑞金从2005年就已开始对乡镇部门干部实施了信访考核制度。

瑞金信访局局长钟春林说，当时主要是对赴京、赴省和赴赣州的信访量做出具体规定。超出规定的量，相关部门和干部就会在考核时被一票否决。钟春林介绍说：“当年被否决的部门和干部不能评优。一个干部连续两年信访被否决，影响他的提拔和升迁。”

瑞金市的信访考核制度不仅有乡镇、村，还覆盖到各政府部门和事业单位。在瑞金市矿产资源管理局的一份信访汇报材料上就可以看到，“相关信访工作没做好的，从严追究责任人的组织责任，同时还将纳入年终单位和个人工作考核之中，严格执行‘一票否决，并与兑现奖金待遇相挂钩”。

除此之外，在2008年的乡镇综治工作考评细则里规定：重大政治活动、重要节日时期，发生赴京上访每人次扣2分，发生赴省上访每人次扣1分，发生赴赣州上访每人次扣0.5分。非敏感时期若发生非正常上访，也要扣分。“年底，排名分数靠后的乡镇，要被通报批评。”朱娟红说。

花钱“息访”的恶性循环

瑞金的信访追责制度在向基层覆盖，而非正常信访的现象也在基层出现。

云石山乡负责信访工作的纪委书记刘东华说，他在敏感时期处理上访问题时，除了做思想工作外，还会采取其他措施。全国“两会”期间，有村民想上访，刘东华派人盯着他，不停地劝他弃访。但是对方很执着。刘东华把他接到一个酒店，陪他吃饭，派干部陪他打牌，不让他离开，直到敏感期结束。

“花钱买平安”，就成为严格的考核追责制下减少上访的一个办法。

也正由于存在“花钱买平安”的做法，一些乡镇的访民便会选择在敏感期上访。

刘东华回忆，在调到云石山工作前，他在丁坡乡综治办工作。当时该乡有一个村民与邻居打架，其妻被邻居用锄头打伤头部瘫痪。“凶手被抓到后判了刑，但是家里没钱赔偿。这个人就背着他老婆到处闹，而且专门找敏感时期上访。”刘东华说，当时没办法，只能每次给他一些钱，让他不要去闹。“他就靠这样闹，得了不少钱。”

九堡镇也有这样的老访民，让镇长梁敏头痛不已。1987年，当地整治城乡环境，拆除了一村民的违章建筑。为此，该访民开始长达21年的上访。“我为此挨了不少批评。”梁敏说，去年敏感时期，为平息此事，镇里承诺建一栋2层的小楼赔偿给他。

“因为长期上访，他成了名人，不仅自己上访，还代别人上访，收取代理费。”高明旭说。

过去对上访采取的方法更多的是“堵”。刘东华也承认，在这种考核追责压力下，过去截访和堵访很多。越去堵，群众对基层干部越不信任，绕开基层政府和干部的越级上访和群体上访就越多。“这就是一个恶性循环。”钟春林总结道。

变堵为疏

直到2008年，瑞金的信访形势并未朝好的方向发展。当年，瑞金仍被江西省列为三个控制赴京上访重点管理县之一。

“严峻的信访形势，已经成为影响瑞金社会稳定和政治安定的重要因素，已经成为给瑞金对外形象和经济发展带来不良影响的危害根源。”陈晓春在信访维稳工作会议上说。

怎么办?

2008年11月，瑞金市委市政府酝酿已久的“陪访制”出台。高明旭认为，陪访做好了，把老百姓上访的问题解决在基层，越级上访就会减少。

瑞金市要求各乡、村建立陪访员制度，遇到村级不能解决的问题时，由村干部负责陪同信访人到乡镇落实解决；在乡镇不能解决时，由乡镇干部负责陪同到市有关部门落实解决。如果信访人同意，也可有干部代为上访。

朱娟红是象湖镇综治办副主任，她说，自己都不曾想过会陪人去上访，“在过去肯定是想办法劝他们不去。”

几名老人去赣州上访前，象湖镇曾约请了医保局、信访局、民政局等多个部门一同接访，告诉他们并不在社保政策范围内。“但他们不理解。”朱娟红说，后来赣州市政府给予他们的解释和镇里说的一样。老人原本还要继续上访，再三劝说下，才弃访。但是，“火车票、吃饭及到瑞金后他们坐公汽回家的钱，都由镇里承担了。”朱娟红拿着贴好的220元单据笑着说，镇里穷，至今还没给她报销。

对于陪访制，刘东华认为，陪访员也能对受理信访问题的部门构成一种监督。“过去访民不懂政策，有些部门随便就把访民支走了，有干部陪访，他们就不敢了。”

在钟春林看来，陪访制的最大好处，就是规范了信访秩序。“比如赴京访，如果去国家信访总局，那倒没事。要是去了广

场之类的非访区，那就麻煩了。”钟春林说，有熟悉信访制度的官员带领访民上访，就不会到非访区，减少了非正常上访。

在改革中走出尴尬

瑞金的陪访制实行至今已有8个多月，但陪访数量占信访总量比例很低。

钟春林提供的数据显示：瑞金市第一季度接访496件次，而陪访自实行至今，仅有19件次。这是不得不面对的一个尴尬的事实。

6月17日、18日，这两天从上午8点半到10点左右，瑞金市信访局共接待访民9批次。接访员李明统计发现，这些访民都没有乡镇干部陪访，且很多都没去乡镇上访而直接到市里的信访室。“没有听说过陪访，不知道，我也不想找乡里，他们解决不了我的问题。”6月17日，象湖镇访民章健发说。

对此，钟春林认为，目前陪访制宣传还不够，但有些访民不管怎么样都不会找基层干部陪访。

瑞金信访局一名副局长分析认为，一些受访部门和干部对待上访的态度冷漠，或互相推诿，失去了处理问题的最佳时机，客观上使得大部分本应在乡镇、村即可解决的矛盾，久拖未结，成信访积案。

“所以，有些访民上访会绕开乡镇一级，因为不信任基层干部，也有些上访就是针对乡镇存在的问题。”钟春林认为，这些问题导致一些访民躲着基层干部，陪访也就难以推广。

云石山乡访民梁庆山成为瑞金陪访制的宣传对象。但他对记者说，他也不了解陪访制。

梁庆山在2004年开始上访，其父曾因投机倒把罪入狱，而在1972年被改判无罪释放。梁庆山认为根据1995年的国家赔偿法，其父应获赔偿38万。钟春林说，国家赔偿法规定1994年前的案例都按当时规定赔偿，梁父于1972年获得政府的80元和一些布票。