宪政视阈下当前我国信访困境研究

别红暄

摘要：信访是公民和政治体系之间的政治沟通行为。目前，我国出现了大量的公民信访、信访工作机构不能及时化解的问题和现象。从结构功能主意的角度看，形成这种信访困境的原因主要有：地方公共权力高度一体化；人民代表大会信息沟通通道对信访通道的挤压；信访制度自身的缺陷；中国政治文化中浓厚的“清官”情结的影响。化解我国的信访问题，必须对现行的信访制度进行改革。信访制度的改革应是渐进的。应确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念；引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压；提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感；整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位。

关键词：宪政；信访；信访制度；政治沟通

中图分类号：D623.8文献标识码：A文章编号：1004-1605(2009)07-0062-05

党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的伟大战略目标。所谓和谐社会，并不是一个没有矛盾和冲突的社会，而是一个能够及时、不断化解社会矛盾和冲突的社会。但是，自20世纪90年代以来，我国从中央到地方出现了汹涌的信访“洪流”，且不能有效而及时地加以化解。显然，这种状况与构建社会主义和谐社会的目标不相适应。在本文中，笔者从宪政的角度运用结构功能主义的分析方法分析我国信访困境生成的原因，并尝试提出相应的对策和建议。

一、宪政视阈下当前我国信访困境的成因

从一般意义上，宪政意味着对公民基本权利和自由的保障。由于政府权力的天然扩张性特点，现代宪政民主国家都将政府权力分解，赋予不同的政府机构，并使其各司其职。同时，现代宪政国家公民的基本权利和自由的有效保障也依赖于这个国家中的大量的具有民主、法治意识的公民。换句话说，宪政国家的健康运行至少包含着三个基本的要件：政府机构分立；各政府机构各司其职；民主、法治的政治文化的公民群体。这三个方面必不可少，否则，这个国家政府机构必然不能有效运转，反映在具体的政治生活中就意味着会导致社会矛盾和冲突不能及时化解。依此标准对比我国，尽管我国宪法也明确规定了政府权力的分工、不同政府机构的职责，但由于现实政治生活中权力一体化的现象依然存在，导致部分政府机构要么“越位”，要么“不到位”，进而使某些政府机构不堪重负，其结果出现了严重的问题。此外，作为一个经历了漫长的封建社会的国家，我国民众所受传统社会的高度专制的影响不可能一下子消失。具体来说，当前，造成我国出现日趋严重的信访困境，其原因主要有：

1地方公共权力的高度一体化

我们知道，从权力的层级和角度，我国的国家公共权力划分为中央公共权力、地方公共权力。不同层级的公共权力履行的职责不同，其特点也不同。在我国，同中央公共权力相比，乡(镇)作为地方公共权力的最基层，有两个突出特点：第一，直接性。即乡(镇)公共权力是一种直接作用于普通社会成员的权力，它的消长和波动都会直接而没有缓冲地触动社会成员的权益。第二，经常性。即乡(镇)公共权力作为一种对社会进行控制和管理的强制性手段，它是一种经常和公民打交道的权力，它时时刻刻都可能会影响社会成员的生产生活。基层公共权力的这些特点，决定了它是一种和公民的权益休戚相关的强制手段，对人们会形成其它层级的公共权力都不可替代的影响。这客观上要求有非常严格的制约手段对其加以有效规制，以防其恣意运行妨害公民的正当权益。

但是，长期以来，我国政治体制一直存在着权力过于集中、权力失衡、缺乏有效制约的弊病。正如有的学者所言，“在新中国成立以后长达几十年的时间里，中国政治实际运作的是在党的权力领导下的行政权主导的制度”。毋庸置疑，随着中国政治体制改革的不断深化，我国的政治权力体系结构日趋合理，不同的权力主体之间有了一定的相互制约和平衡。但是，这种状况并没有彻底改观，在县(县级市)、乡(镇)公共权力基层尤其严重。另一方面，我国的地方公共权力机关，尤其是县(县级市)、乡(镇)层级公共权力机关，由于各个权力主体处于“熟人社会”之中，权力关系和人际关系、血缘关系交织在一起。这种盘根错节的复杂关系，就极易导致法律意义上的权力主体间的上下级之间、机构之间的相互牵制和制约机制被弱化，甚至形同虚设。就如北大教授陈瑞华所说，中国的公共权力在中央一级还有一定的制约机制，一旦到了地方，公权力越是呈现高度的一体化格局。这种公共权力的高度一体化格局，导致在基层社会因为基层干部的政策不当而产生大量的矛盾和冲突，同时，这些矛盾和冲突也无法在基层诉诸权力机关加以化解。这样，公民为了捍卫自己的权益，就被迫通过信访方式寻求上级公共权力机关的关注和解决。在现实中，我国公民信访事务的绝大多数都与基层公民的利益受到地方社会公共权力的侵害有关。所以，地方公共权力高度一体化是信访问题生成的体制性原因，具有根本性。

2人民代表大会信息沟通通道不畅对狭窄的信访通道的挤压

在任何政治体系中，都存在着一个复杂的政治沟通网络系统。在我国，公民和政府之间的沟通通道主要有：政党信息传送系统，政府信息传送系统，人民代表大会信息传送系统，社团信息传送系统，新闻信息传送系统，学术信息传送系统和小道信息传送系统。我国的信访信息传送系统，则主要是指“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和。政治体系内的各条沟通通道对于政治体系具有“性命”攸关的作用，卡尔·w·多依奇将沟通系统比作“政府的神经”，阿尔蒙德认为，“可以把这种沟通的功能与血液的循环联系起来”。任何一个政治体系的正常运转正是依赖于这些沟通通道各司其职、互相配合。

另一方面，政治体系中的这些沟通通道并不是完全平均地吸纳和传递政治信息的。在我国，由于，第一，按照代议制理论，选民和人大代表之间存在着法律上的权利和义务关系。而政党、社会团体等组织，虽然也承担着沟通政治体系的任务，但其成员与公民之间显然不存在着宪法和法律上的强制性的权利和义务关系。第二，人民代表来自各党派、各阶层、各地区、各行业，而政党、社会团体等组织的成员只是一定阶级、阶层、职业等群体利益的代表者。即人民代表的分布具有政党、社会团体等组织不可比拟的广泛性。这些决定了在诸多民意表达渠道中，人民代表大会信息传送通道是“最经常、最专业的民意表达渠道”，是“口径”最大、吸纳信息最多、承载信息能力最强的信息通道。显然，作为如前所述“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和的信访沟通通道，同我国的人民代表大会沟通通道相比较，只不过是政治沟通的“毛细血管”。故而，按照代议制政府经典理论，我国的大部分公民和政府的冲突完全应该通过人民——人民代表——政府的“链条”关系，通过人民代表大会信息

沟通通道解决。而信访沟通通道应该、也只能承担起少量的信息沟通的职责，它至多不过是对其它沟通通道的有益补充。

但是非常遗憾，长期以来，我国的人民——人民代表“链条”的“衔接”松弛，或者流于形式，即，我国的人民代表大会沟通通道没有能够切实履行其所担负的“主动脉”的信息传送职责。这样就导致大量政治信息被迫涌入信访通道。任何通道的承载信息的能力都是有限度的。“无论系统的信息流通通道，还是当局处理系统成员的要求的适用时间，都不可能无限扩展和延长。如果在特定的一段时间内，要求的数量超过了当局实际上可以处理的限度，那么，人们就可以原则上认为，这个系统本身发生了我们所说的要求超载现象”。作为信息流通的“毛细血管”的信访工作机构，太多的信息输入超过了信访通道的负荷能力，必然会导致它的“肿胀”、“充血”，流通不畅。这种情况经常持续下去，信访信息传输系统为了自身的生存，在现实中就表现为信访工作机构对一些信息熟视无睹，即使某些信息可能非常重要。“当沿着信息通道流通的大量要求开始超出通道的承载能力时，我们就会看到，超载就意味着当局会漠视某些要求，而且会只是表面上搪塞某些要求”。所以，从政治沟通的角度看，人民代表大会沟通通道没有切实履行其信息沟通的职责，迫使太多的要求涌入狭窄的信访通道，毫无疑问也是形成信访问题的重要原因。当然，社团信息传送系统，新闻信息传送系统，学术信息传送系统等沟通通道的不通畅也是不可忽视的因素。

3信访制度自身的缺憾

撇开我国的人大等主沟通通道不畅，对我国的信访通道造成挤压，从而造成我国信访通道超负荷运转不谈，我国的信访问题的形成也与信访制度自身存在的缺陷不无关系。

长期以来，许多人，尤其是一些领导对信访制度理念的认识存在两种误解。一是“稳定说”。这种观点认为，信访制度是为了适应我国的历史国情，为群众提供一个宣泄的场所而已。它的作用在于配合政法部门维持社会稳定。二是“爱民说”。这种观点认为，信访工作只不过是政府了解民意、倾听群众呼声的窗口。这种理念上的认识偏见的结果就是信访制度设计上的不完善。这主要表现在：一是信访立法工作严重滞后。目前，信访的依据是国务院颁布的《信访条例》，其法律位阶很低，约束力度小，可操作性差；保护信访人权利的条款较少而有关信访人义务的规定甚多，行政权力本位和信访人的义务本位倾向十分明显。二是信访工作机构庞杂。目前，信访机构不仅存在于我国的党政机关，而且在人大、司法、政协、人民团体、企业事业单位，甚至社区、党委政府的职能部门如组织部门、纪检监察部门等都有信访机构或从事信访工作的人员。这种设置导致了各信访部门互相推诿、扯皮。三是信访机构缺乏独立性。建国以来，我国第一个处理群众来信的机构是当时的中央书记处政治秘书室，属于首长的幕僚机关。目前，国务院颁布的《信访条例》把信访部门定位为国家行政机关的工作机构，政府也赋予了它一定的监督权，但由于法律上未作明确的定位，缺乏足够的固定的人力、财力的保障，它的实际运行仍没有超越幕僚机关的性质。这决定了信访机构只能依托于首长的权威断断续续运行，监督时断时续，权力时强时弱。尽管2005年《信访条例》对以上作了修正，但并没有彻底改观。

信访通道的这种状况，具有极大的危害性。一方面，导致信访工作的“不到位”，经常只是做些“收收信件、听听意见、报告领导、等待处理”的简单工作。另一方面，导致信访工作的“越位”，在首长授权下，信访机构甚至可以改变司法的判决结果。信访工作的“越位”，进一步导致信访迷信心态或信访博弈心态，加剧了信访问题的不断反复。

4中国政治文化中浓厚的“清官”情结

中国两千多年的封建社会中，自给自足的封闭的生产方式是其最为典型的生产方式。农户之间的关系，正如马克思所说的，是“袋中的一个个马铃薯”的关系。这种关系和生活方式反映到他们对政治生活的态度上就是“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力”。即农民总是将希望寄托于贤明的统治者——清官身上。这种臣民心理特征是社会成员经过长期的心理积淀而形成，不可能立即退出历史舞台，相反将长期影响着人们的政治行为。在我国当前的群众信访活动中，许多问题完全可以通过司法途径解决，但根本就没有进入司法程序；有的问题刚刚进入司法程序，但马上就放弃司法途径转到信访途径上来；有的在通过司法解决的同时也利用信访的途径寻求解决。之所以存在这些复杂现象，群众头脑中遗留的“清官”情结是一个重要的因素。

二、立足现实，加强探索，逐步实现中国信访制度的完善和变迁

由于信访数量的不断上升，信访机构已经不堪重负，信访制度已经到了必须进行改革的关头。2005年，国务院出台的《信访条例》就是为了应对这种状况而做出的对信访制度的渐进性改革。从长远来看，要彻底解决信访问题，必须确立宪政理念，对信访制度的改革加以长远规划。信访制度的变革必须经过两个阶段。首先，必须把目前大量的本可以通过人大代表和司法机关解决的信访问题从信访渠道分流出去。其次，正确定位信访制度理念，借鉴西方的申诉专员制度等，以克服信访制度的制度性缺憾，最终实现信访制度的彻底变迁。

1确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念

1951年6月7日政务院发布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》明确规定了信访制度的功能有二：其一，反映民意、倾听群众呼声；其二，解决和处理人民群众提出的意见和问题。但是，长期以来，人们对信访制度的认识一直停留在前一层面上，即认为信访制度的功能主要在于倾听。当前，必须祛除长期以来在人们心中的对信访制度功能的误解，摒弃在信访制度认识上的“权力本位”思想，确立“权利本位”的思想。这是加强信访制度建设和执行的前提。

2引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压

按照经典代表制理论，人民代表由人民选举产生并受人民的监督，人民代表应对人民负责，应密切联系群众。在我国，人民代表在听取人民的意见和要求后，可通过人大常委会(乡级人大主席)将有关信访要求转交有关部门，也可以由代表直接向有关部门反映，或者在下次人大会议或人大常委会会议上，以“质询”、“议案”、“批评、建议和意见”等形式提出。目前，应向人民群众大力宣传人民代表大会制度的理论知识，在人大代表的选举过程中引入竞争机制，真正选举出政治素质好，具有一定社会活动和参政能力的人大代表。同时，通过制度化的形式让人大代表参与到接访活动中来，把一部分可以通过这一途径解决的信访问题分流出去。

其次，引入律师参与信访制度。可以由信访

部门和司法部门联合组织实施，面向社会公开招聘优秀的律师介入信访工作，并给予介入信访工作的律师崇高的政治荣誉和优厚的物质待遇。律师介入信访工作，义务为信访群众提供法律咨询，同时对信访中需要通过诉讼、仲裁及行政复议解决的问题，引导群众通过法律程序申请法律援助等。信访部门要密切配合律师工作，与政法、司法部门搞好协讽，保证工作顺利开展。

3提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感

接待群众信访是一种和普通民众保持经常性接触的工作，这就要求信访工作人员有良好的政治素质、道德素质和业务素养。首先，信访工作人员应有良好的政治素质。作为一名称职的信访干部，必须清正廉洁、勤政为民、秉公办事，不徇私受贿，坚决抵制和反对不正之风。第二，信访工作人员应有良好的道德素质。信访工作者，必须要有浓厚的群众感情，朴素的同情心和爱心。最后，信访工作人员还必须具备良好的业务素养。信访工作人员必须具备比较全面的知识、较高的政策水平，尤其应有一定的心理学知识和丰富的法律知识。目前，人们的信访问题大部分都直接或间接涉及到一定的法律和政策问题，但从实际来看，我国目前的信访机构中熟悉法律知识的人员很少，在基层尤其如此，这是极不利于信访工作的开展的。在我国目前的公务员招考中，应按照这三个标准，严格把关，把大量优秀的人才选拔进信访机构中。

4整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位一

要彻底解决目前的信访问题，首先必须整合现有分布于党委、政府、人大、政协、司法甚至企事业单位等各个机构和部门的信访资源，这样既可以避免互相扯皮和推诿，也可以节约国家为解决信访问题而投入的人力财力和物力，提高工作效率。其次，要借鉴国外的申诉专员制度，制订《信访法》，从法律高度明确我国信访制度的监督政府、权利救济的功能和地位。

目前，世界上许多国家和地区都建立了申诉专员制度。瑞典是申诉专员制度的起源地。瑞典共有四名申诉专员，其中一位为首席专员，负责管理与决策，决定其他三位专员的分工。申诉专员由瑞典议会选举产生，四年一任，可以连任，直接对议会负责，并须向议会常设委员会作年度工作报告。申诉专员的任务是监管公共机构、官员以及其他被授权行使公共权力的人员的守法情况，确保他们履行其他方面的义务，尊重包括人权在内的各项基本自由和权利；接受任何人对公共机构或公务人员的不满的投诉。申诉专员主要是通过对社会公众提出的投诉进行质询调查来行使监督职能。除了受理控诉外，申诉专员还可以利用视察、主动调查的方式进行监督。对于申诉专员的质询和调查，相关部门必须配合。申诉专员不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。

香港特别行政区的申诉专员制度建立于1989年。申诉专员由行政长官亲自签署文书委任，任期五年，可以连任。申诉专员直接对行政长官负责，一般情况下，行政长官无权解除申诉专员的职务。申诉专员的职责主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。申诉专员制度的设立是为了弥补法院和议会在处理行政失当问题上的不足。申诉专员的权力有调查权、建议权、公开调查结论权等。同瑞典的申诉专员制度一样，香港申诉专员也不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。

结合我国的国情和我国信访制度的运作，我国信访制度的改革可以参照瑞典、香港特别行政区的申诉专员制度进行改革。

可以在我国的中央和地方政府设立申诉专员署，以省为单元设立申诉专员，其中一名为总负责人，再配备限定数量的辅助工作人员。所有的申诉专员应由国务院总理提名，由人大常委会投票决定任免，任职终身，直至法定退休年龄，除非由于重大违法行为，才能由人大决定进行罢免。辅助工作人员由申诉专员选定。申诉专员对国务院总理负责，同时接受人大常委会监督。

申诉专员应享有广泛的调查权。申诉专员对所有政府机关及其工作人员的行政行为都可以进行调查，既可以受理人大代表提出和转送的申诉，也可以直接接受公民的投诉。此外，申诉专员也可以主动进行调查他认为不当或不公正的行政机关的活动。申诉专员的调查应得到任何机构和个人的积极配合，申诉专员可以要求有关国家机构协助调查或委托有关机构进行调查。

申诉专员拥有实质性的建议权。通过调查，如果认定确为不公正的或不当的行为，申诉专员可以向该机关或其上级机关提出建议，要求其改正不公正或不当的行为，如果给对方造成损害，要求其给予补偿。如果建议得不到采纳，申诉专员可以直接通过新闻媒体诉诸舆论支持，或向人大提交特别报告，也可以以诉讼人的身份对有关机关或个人进行起诉。申诉专员应在每年人代会时向人大提交一份年度工作总结报告。此外，申诉专员制度应注意和我国现行的行政复议制度和行政诉讼制度作好衔接，应明确规定申诉专员制度不受理已经走到法律尽头的申诉事件。

总之，中国的信访制度改革必须以宪政理念为指导，分阶段进行，逐步对相关制度进行改革和完善。只有这样，才能使中国的信访制度实现彻底变迁。

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责任编辑：钱国华