抗战前期四川国防工程建设征用民工的经费来源

2009-08-19张莉

西南交通大学学报(社会科学版) 2009年4期

张　莉

关键词：抗战前期；四川；国防工程建设；国库拨款；地方筹资；征用民工经费

摘要：经费筹集是四川国防工程建设征用民工的重要环节。抗战前期该项经费的主要来源是国库拨款和地方筹资。各征工县(市)所得到的用于支付征用民工经费的国库拨款往往入不敷出，因而不得不采取各种方式筹措资金。地方筹资方式主要有挪垫、借款、摊派款粮、征收代工(役)金等，这在一定程度上加重了地方经济的负担。

中图分类号：K265文献标识码：A文章编号：1009-4474(2009)04-0060-06

抗战时期，国防工程征用民工是“国家运用全民劳力役，事非常时期各种国防建设之要政”。四川省1935年开始征用民工建设国防工程——主要是整修公路、修筑机场、构筑防御工事，“收效甚巨”，但直到1939年才开始有征用民工的可查统计数字。抗战前期，四川征用民工建设国防工程的情况见表1。

从表1可以看出，抗战前期四川国防工程建设中，共计动员县数达256个，1940年动员县数最多，计87县；共计动员人数65万余人，1941年达到265294人；完成工程项目61项，1940年和1941年分别完成20项。

经费筹集是国防工程建设征用民工的重要环节。本文根据所搜集的档案资料，分析征用民工经费的主要来源——国库拨款和地方筹资。

一、国库拨款

国库拨款是指政府将征用民工的经费直接拨于国防工程建设经费和地方财政中。这是四川国防工程建设征用民工经费来源的主要渠道。

“七七事变”后，南京国民政府规定抗战建国为全国遵循的唯一最高原则，“于是征工服役即复成现时的要政，几与兵役相等了”。1937年7月17日四川省政府公布的《国民公役法》第十八条规定：“征工役办工事之费用，除以代役金拨充外，应列入县市政府之地方预算，但其工事范围，涉及数县市者，列入省预算。由内政部主办者，列入国家预算”。1938年7月11日重庆国民政府军事委员会委员长行营颁布的《战时军事机关或部队征用民夫暂行办法》第二十一条规定：“关于征用民夫所需经费由征用机关或部队在工程经费内开支”。1939年5月，时任四川省省主席的王绪瓒呈文国民政府军事委员会委员长蒋介石、行政院院长孔祥熙，提出了改进四川国防工程建设征用民工办法的具体意见。其有关征用民工经费方面的意见有：关于征工修筑飞机场、国防工事、军事特殊工程等，应恪遵《战时军事机关或部队征用民夫暂行办法》，由主办工程机关将民工每日工资、往返工费、工作器具、医药抚恤及管理民工所设各级队长的旅食办工各项费用，按实际必需，分别规定单价或月支数额，以足敷用为度，统在工程经费内开支，由国库拨给并收规定价价额列单，由征工处送省府转令征工各县遵照。

如1939年四川省在征调民工修筑西川机场时，制定了《修筑飞机场征调民工须知》，对各项经费收支进行了详细规定。工程处负责发放的经费主要用于民工和管理民工的人员。用于民工管理人员的经费主要有：(1)办公费。总队部每月40元，区队部每月20元，中队部每月10元。各项经费均由总队部向工程处每5天具领一次，不足应用时，可预借。各级队部办公用品均由总队部统一购制，随时由各级队长请领应用。(2)旅食费。在工程处未发给以前，县政府责成财务委员会暂时借垫并分配应用，同时依照规定标准造具支付概算书并呈报省政府核定。用于民工的经费主要有：(1)工食费。民工工作期间，其工食费由总队部按每名每日发给3角；因雨停工时，只发给伙食费2角。总队部在工程处领取工食费后，交中队部承领。中队部按每名每日2角转交特务长具体统办该中队民工伙食，其余1角每晚发给民工作为工资。民工担任机场土方工程及其他有关机场的附属工程，每挖填土方1立公方，倾填地点在60公尺以内者，给费2角；如超运，每超30公尺另给运费2分。民工伙食费每天发放，如有剩余则摊给民工。(2)往返路上的伙食费。由总队部向工程处领取，往返30里以内(白区署所在地至机场或由机场返至区

署所在地)每人发给5分，50里以内每人发给1角，100里以内每人发给1角5分。(3)工具消耗费。由工程处发给，总队部承领。以点工计，每工2分；以包工计，每公方2分。(4)炊具费。总队部按每中队7元的标准统购，分发给各中队备用，但以一次为限。(5)奖金及其他必需的特别费用。准列预备费一项，但月支不超过每中队10元的标准，其他一概不列支。工竣时，各级队长将全部收支经费分别造具计算书，附同工程处发给的完工和领款证明单以及有关单据粘呈备核。

同年，为整修川滇公路，西南公路运输管理局与四川省第七区行政督察专员公署制定了《交通部西南公路运输管理局川滇东段隆赤段整补公路征工采集砂石办法》。各县政府依期开始征调民工时，将民工编为若干段组(以每段十组、每组十人为标准)。段长、组长、民工的费用由工程处稽核拨款，县府承领转发。

依据《四川省非常时期征工服役暂行办法》，1940年省政府颁布《四川省各县征工委员会组织规程》，规范县征工机构工作。征工区域内各县在奉省征工委员会征工命令后，组织县征工委员会(受省征工委员会的监督指导)办理与国防军事有关的征工服役事宜。县征工委员会所需经费应在其成立时造具分配预算书，呈送省征工委员会核准备案。此项经费，由县征工委员会兼主任委员在工程机关给领经费内拨用；如不足时，应即呈请省征工委员会核拨归垫。同年颁布的《四川省非常时期征工服役实施程序》进一步详细规定了征用民工的经费操作程序。在国防工程开工之前，督导员(省征工委员会所派)会同工程处负责人、县征工委员会(或县府指派的人员)调查米粮价格，认定米价，并核算民工到达工地所需旅费。工程处所拨发民工食米所需的工款(及旅费)，交由县征工委员会或其代表预为购备食米，并归垫民工到达工地之前的旅费。

四川各县征用民工的经费除了来源于工程经费外，还来源于地方财政。这突出地表现在1943年省民政厅审准省征工事务管理处解决1939～1942年征工各县归还垫款的办法上。征工各县垫款及请求退还办法见表2。

对于上述征工各县请求归垫办法，省征工管理处进行了审核，并呈请省政府核准解决办法。省民政厅发布《四川省各县征工用款报支须知》，是在各县办理征工之后，此时依《须知》来衡量，则各县负责修筑机场及公路用款报支书类毫无疑问未俱全。事隔数年，经办人员多已星散，时任县长也无法交代清楚，省政府便采用了“一刀切”的办法。1943年6月11日，民政厅厅长胡次威签呈省主席张群，“各该县本年度节余经费项下动支归垫，用清悬案”，得到省府批准。广汉、温江、华阳、灌县、什邡、仁寿各县“原呈未申请递还者，俟其申请及再余动支归垫”。

二、地方筹资

虽有国库拨款，但主办工程的机关往往把征用民工的经费转嫁给办理征用民工事宜的各县(市)。如战事初兴，酉阳县奉四川公路局令延修170多公里公路。按规定每公里该总段应给工具费50元，则该县应领工具费8500元。动工时，该县向黔秀总段请领工具费，“殊分毫未能领获，只云修理川陕路工具，尚有存余，不日即将运酉，可资应用，并嘱转令各乡镇，先行携带农具，到段工作，如有损坏，设炉打铁，所需款项，可向各段工区实报实领”。工程完竣结算时，黔秀总段直接拨发酉阳县有关经费共计1836元。酉阳县征工委员会再三请领工具费，黔秀总段的回复是：所发工具费数目，除照规定应领数外，尚超出432.04元，旧工具运费1514.92元，设炉打铁费1836.59元……共计5783.55元，以酉阳县民工应领的医药烧埋抚恤等费4334.536元作为抵偿，不予发给。

地方军事委员会、行营、航空委员会、各地航空场站、四川省公路局直接会函，或县经省府令饬征调工程所需民工人数动辄以千计，民工服役最少一月，多至三月以上，均属战时征调。筑路征工惯常被视为义务工役，既未发给民工工资，也未给足民工口食，只规定费用由工程机关发给。各种工程的最低单价(款项)，名日奖金，以作民工伙食，固不敷用，则规定以所收代役金补充。若再不足后，则由服役民工自带口粮。对修筑飞机场国防工事及军事特殊工程民工，多未规定工资，仅按方计给口食。每次各地各项工程单价高低不一，其款项与征用民工暂行办法所规定一日给“工资三角之标准均较少”，所以，民工工作所得不敷开支，而造成地方“输钱赔抵，已成惯例”。征用机关在工程经费内，并未支给民工往返费、工具费，以及因管理而设的各级队长之必需旅食办工等费，以致每项工程由工程机关所拨的奖金均属不敷，实际费用“较所拨奖金最少超过一倍多至二三倍以上”，须由地方另行筹款补贴。四川各县(市)政府依现实情况变通地采取了挪垫、借款、摊派款粮、征收代工(役)金等筹资措施。

(一)挪垫

挪用固定的地方经费垫支因工款不敷民工口食费用是征用民工各县府与县财委会惯常采用的办法。

涪陵县1937年12月开工整修川湘公路，1938年7月28日完工，先后征调民工共计做215052个工。因为整修期间雨水过多，公路旋修旋崩，实际用工超出工程处原定工(130000余个工)80000个以上。民工口食除应领资金开支不计外，挪垫甚巨。1938年2月，开县奉令征雇民工修筑黛溪要塞，同年10月结束，挪用地方行政、教育各费垫付23200.19元，经省府会计处核定为20921.64元。1939年9月，富顺县奉令征送民工(注：主要是石工)建筑川滇东路叙南段，共计垫支2153.64元。此项垫款本应在民工工作价内扣除，但按规定所拨款项不足以维持民工工作期间所需费用。“各项开支，亦经审核均属实”，该县政会议议决，在地方预备费内动支归垫。议决案由第七区行政督察专员转呈省府，目的是“准予核销，以资结束”，但省府的指令则为“再行核办”。1940年，兴文县协修江兴支路，三次征调民工共9043名，1941年3月22日又调民工1450名。同年6月，工程处再令兴文县补修江兴支路。兴文县担修此路，“工程处延时至今，尚未将收方数字见告，以致公私垫累，迄尚无法结束”。兴文县地处偏僻，人力财力均极有限，一年之间先后动员民工万人左右，“确已感力竭财枯”。所以，1941年9月26日，兴文县呈文第六区行政督察专员，请求制止江兴支路工程处对于已完工事再调民工补修，并催促从速“收方给价”。

征工各县(市)挪垫民工费用较突出地表现在征用民工构筑大巴山设防工程。1938年11月，四川省政府开始修筑大巴山脉防御工事。1940年，工程整体完成，其后又不时征调民工进行整修。征工各县遵令“先行垫支，后由绥署拨款归垫”办法办理民工各费。各县所送民工在军队未接收以前，所需宿食费用，应照原定标准，核实支报预发款。如果开支超出，先由各县垫上超出款项。四川省政府接到各县报呈后转而命令川康绥靖署归还垫支款。军队接收民工后，民工的伙食费由各指挥部发给，“每日每名宿食仅三角五分，委实不足饱腹，且日有逃亡”，民政厅与绥署会商后改为“每人每日宿食各费增为五角”，且“六十里以上者发给宿费”。各县府奉川康绥靖署造报垫支民工在途中的伙食费及购置石工器具各费支出数据表，并多次呈请核发垫款，结果是“迁延数载”。各县垫支以上费用情况见表3。

从表3可以看出，征工各县只有广元县没有垫支款项，其他县一般垫支数都在原定数目的2倍以上(如万县、奉节、南江)，有的甚至4倍多(如巫溪)。而这些县多地处山区，经济落后。1942年4月2日民政厅厅长胡次威转发川康绥署的电文，“不能再行请领”，各县“就地方款内设法弥补”，原因是“各该县经费大都向由省款补助，无法可资挹注”。这样，庞大的挪垫数目就由征工各县自行设法承担。地方政府“因公赔累”而“债台高筑”已是司空见惯之事。

(二)借款

地方政府为解决征用民工的经费，还常采取借款方式。

1936年9月至1937年10月，涪陵县帮助彭县筑路委员会为付民工口粮、津贴等费向四川省银行、聚兴诚银行、县金库、福和商号借款，本应依期归还，“第因粮税缓征，呈准之随粮，附加三万元”。

1938年12月15日，奉节县以地方田赋、契税、肉税各附加收入作抵押，向四川省银行驻奉节办事处借款。虽然省政府1938年12月30日电令“所请向省银行借款”“应不准行，仰即遵照”，但因省拨款不敷民工旅食、工具各费，奉节县不得不多次以15％的高额息金向四川省银行驻奉节办事处借款(见表4)。

从表4可以看出，1938年至1940年期间，奉节县向省银行驻奉节办事处总计抵借27000元，应付息金4050元，合计31050元，致“地方受款机关即无款供给，影响所及，停顿堪虞”。

(三)摊派款粮

摊派款粮也是地方政府筹集征用民工经费的主要方式。

1938年川湘公路酉阳县筑路委员会预算川湘公路所经过的酉阳县段工程建设约需20000元。酉阳县建设费每月“收入不过百元，实不足以资挹注”，46乡各摊筹200元，总计9200元。但“各镇乡义务征工指定分段筑路，担负已极繁重”，所以令本县客籍商帮助清溪、小河、龙滩、龙潭等乡支付款项分别为2800元、2000元、4800元、1200元，合计10800元。

1939年6月28日四川省政府发文：“此查大巴山设防征用民工既经边区绥署规定，发呈各项费用应绝对不准再向地方筹派口食工具等费以减轻民众担负。为有不肖保甲人员藉端筹款派粮情事，是予重惩不贷”。但这只是停留于纸上的规定。大

巴山设防工程九区巫山县县长张豁然还向发达商号等下派借垫民工伙食费，“时当废历年关，正商场归结吃紧之际”，发达商号等“勉力凑借洋壹千柒百叁拾元”。几个月后，分文未还。不久，张豁然调离，新任县长以此事并未备案、省款尚未颁到等为由，推脱归垫之事。巫山偏处山区，经济向来贫困，发达等商号大都是小本经营，“年来国战发生，商业益感受极大影响，加以负担繁重，生活倍蓰，大有朝不保暮之势。似此款久悬，经济能力陷绝境”。九区巫溪县财政窘迫，为预垫修筑大巴山设防工事所征调的民工伙食，由联保主任以每石0.15元的价格，按属地原则，1938年12月10日向13个联保殷实富绅借垫，应摊之数，统限12月15日以前一律缴清。

(四)征收代工(役)金

征收代工(役)金是省政府规定各县(市)解决办理征用民工经费的法定措施。1937年四川省建设厅将“各县以办理征工如有垫支款项，签送省财政厅、民政厅，应饬先以代工金挹注，倘再不敷即由各县政府查酌地方财力妥办弥补办法”，“工竣后，如工程处所发经费不敷用时”，“依照规定筹收代工金补还垫款，不得于赴工前即收代工金”。

征收代工(役)金由各县(市)具体规定金额、征收办法。《川黔两省义务征工实施方案》(1936年)、《四川省各县义务征工收支代工金暂行规则》(1936年)、《国民公役法》(1937年)、《四川国防工程征工各县(市)办理代役金实施办法》(1942年)等有关法令皆明令代工金之金额由县市政府酌量规定。1936年10月20日公布实施的《四川省各县义务征工收支代工金暂行规则》第三条规定：代工金之金额，每工每日征取若干，得视各该县生活状况酌量规定，但最高额以银三角为限。1937年7月四川省公布的《国民工役法》第七条规定：代役金“每日不得超过五角”。1942年颁布的《修正四川省非常时期征工服役暂行办法》第八条规定：“代役金，应按本次工役预定之日数，每日以当地两市升米价为标准，由县府召集各机关法团，议定征收各乡保所集之代役金，应储作补助工具费及分发赤贫工人赡养费之用”。

各县(市)征收代役金，由乡镇公所主办，保办公处协助。每保每次缴纳代役金的名额，不超过该保本次应征民工名额的半数，各乡镇征调民工完竣后，立即造具请免工役壮丁清册，连同所收的代役金，呈解县(市)政府核收，并分级张榜公布。各县(市)工役代役金，由该县(市)政府存储于县(市)银行，以80％作为赤贫工人赡养费，20％作为用具补助费。县(市)政府将每次征收代役金数目、保管情形及动用经过，呈报省政府查核。各县(市)征调的民工如确属赤贫，在服役期间，其家庭生活无法维持，可申请领赡养费。该管乡镇保甲长查核属实，出具证明书，呈由县(市)政府一次核发，金额由县(市)政府斟酌情形决定。

1937年，四川省自卫工程、筑路工程和水利工程共收代役金288325元，有折缴代役金人数大大超过服役人数的现象。如遂宁筑路工程征用民工人数为39750名，而折缴代役金的人数竟为85640名。1939年长寿县奉令修筑汉渝公路，1940年8月以前结束，“当时征调民工二千数百名之多。工程处拨发奖金仅五万元，而当时垫支民工伙食及途行费以及各联队长薪金，不敷甚巨，只得遵照征工条例摊征代工金，以资补助”。此项代役金款账面上还余“三万元”，由县财务委员会接收保管，实际征收额毫无疑问已远远超过了3万元。

抗战前期，国库拨款和地方筹资是四川国防工程建设征用民工经费来源的主要渠道。巨额的战争费用无疑使本已捉襟见肘的国库开支更加困窘，所以政府所拨经费，往往与实际所需相差甚远。办理征调民工的各县(市)不得不采取各种方式填补缺口，从而在一定程度上加重了地方经济的负担。

注释：

①见“四川省特种工程征工处”卷，四川省档案馆，全宗号116，案卷号11。

②见“四川省特种工程征工处”卷，四川省档案馆，全宗号116，案卷号145。

③见《四川省政府公报》第92期第39页。

④见“四川省民政厅”卷，四川省档案馆，全宗号54，目录号3，案卷号7404。

⑤见“四川省民政厅”卷，四川省档案馆，全宗号54，目录号4，案卷号10628。

⑥见《四川省政府公报》第201期第23页。

⑦见“四川省特种工程征工处”卷，四川省档案馆，全宗号116，案卷号16。

⑧见“四川省民政厅”卷，四川省档案馆，全宗号54，目录号4，案卷号9421。

⑨见“四川省建设厅”卷，四川省档案馆，全宗号115，目录号2，案卷号3571。

⑩见“四川省特种工程征工处”卷，四川省档案馆，全宗号116，案卷号146。