夹缝中生存的联合国近东救济工程处

韩一元

8月31日，美国国务院称，美国将不再向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（简称“近东救济工程处”）提供资金。美国务院发言人诺尔特在声明中说，近东救济工程处存在预算赤字，多年来未能调动各国合理分担其开支，并且其资金受益方越来越多，这种做法难以持续，存在“不可救药的缺陷”。这一声明立即使全球目光投向这个对于大多数人来说都颇为陌生的机构。这是一个什么样的机构？它与美国之间发生了怎样的龃龉？继联合国教科文组织、联合国人权理事会等机构之后，它为何成为美国又一个“靶子”？

独一无二的难民救助机构

近东救济工程处成立于1949年，于1950年5月1日开始运转，是联合国大会的附属机构。1948年第一次中东战争导致近百万巴勒斯坦人逃离家园，沦为难民。在1949年8月的联合国大会上，近东救济工程处应运而生。起初，工程处负责救助的巴勒斯坦难民的定义为“于1946年1月至1948年5月15日期间以巴勒斯坦为常住地，并因1948年之冲突而失去家庭及生计之人”。工程处于1950年开展行动之初，这一人群约有75万。由于后来的中东战争又不断产生新的难民，并且工程处允许难民后代（包括领养儿童）继承其难民地位，迄今已有逾500万巴勒斯坦难民在工程处注册登记。工程处已发展成为联合国规模最大的方案之一，雇佣约3万名工作人员，99%为当地征聘的巴勒斯坦难民，他们都是具备良好技能的老师、医生、护士、社会工作者、卫生工作者、工程师等。

2018年8月2日，联合国近东救济工程处员工在该机构的加沙办事处附近集会，抗议裁员。

近东救济工程处身处人道主义最前线，致力于为世界上最大的难民群体直接提供全方位服务并维护地区安全稳定，在联合国各机构中堪称独一无二。基础教育是近东救济工程处最主要的服务内容，占据其一半的常规预算和70%的工作人员。大约一半的巴勒斯坦难民年龄不到25岁，因此教育问题非常重要。近东救济工程处已成为巴勒斯坦难民儿童基础教育的主要提供者，超过50万巴勒斯坦难民儿童在工程处的700余所学校免费入学，并实现了充分的男女平衡，在中东属于识字水平最高之列。特别可贵的是，工程处的学校课程会跟从东道国的课程，以便难民学生在当地进一步深造或就业。工程处还开办了数个职业培训中心，2010年至2014年，约有2万名学生毕业于这些职业培训中心且就业率很高，这大大有助于减轻巴勒斯坦难民社区内的贫穷现象。此外，工程处还致力于为巴勒斯坦难民提供医疗保健、紧急救济、小额信贷等服务，不仅保障了众多巴勒斯坦难民的健康与安全，还为他们提供了取得资本和自给自足的机会。

需要指出的是，虽然都致力于解决难民问题，但近东救济工程处与联合国难民署是彼此独立的。工程处是专门援助约旦、黎巴嫩、叙利亚、加沙地带及约旦河西岸五个区域巴勒斯坦难民的机构，上述五个区域以外的巴勒斯坦难民则由联合国难民署进行援助。此外，近东救济工程处本身并不运营和管理难民营，而是在国际标准的框架内为巴勒斯坦难民直接提供人道主义救助和基本服务，而联合国难民署的工作则主要是甄别和安置难民，包括在当前国家本地融合、于第三方国家重新安置、在允许的条件下遣返等方式。

政经困局中的人道主义机构

尽管近东救济工程处为救助巴勒斯坦难民做出了巨大贡献，但它事实上是一个相当脆弱的机构，面临着经济和政治双重挑战。经济方面，除了155个国际工作人员职位由联合国经常预算供资，近东救济工程处的方案预算完全由自愿捐助者捐款供资，大部分资金来自美国和欧洲国家。多年来工程处一直遭受经常性预算赤字的问题，一些捐助国和东道国担心这些赤字可能会破坏巴勒斯坦难民对工程处的信任，从而四处流动、涌进邻国甚至欧洲，加剧区域不稳定;也有捐助国质疑工程处从西方各国政府手中敛财，并使巴勒斯坦人一直依赖于自己，使他们失去了自己建立社会的自由和责任。

近年，近东救济工程处每年的预算约为12亿美元，其中美国的份额达到3.5亿美元，是工程处最大的单一捐助方。今年以来，美国接连冻结和叫停多笔供给工程处的援助资金，导致工程处遭遇严重资金困难，包括难民学校在内的许多项目面临中断威胁。今年6月，联合国召开近东救济工程处捐助大会，秘书长古特雷斯在会上敦促各国共同努力，填补工程处的资金缺口。工程處总干事皮埃尔·克朗恩布尔曾指出，“自今年1月以来，工程处已募集到2.38亿美元的额外资金，这一点令人鼓舞，但现有资金只能将工程处的服务维持到9月底。工程处还需要2.17亿美元资金，才能确保难民学校不只能够准时开学，更能够一直持续运转到今年底。”

政治方面，工程处一直在巴以冲突的夹缝中谋求生存和运转，不断呼吁以色列政府准许工程处不受限制地自由进出巴勒斯坦被占领土。以色列和亲以势力则一直视工程处为“眼中钉”，认为其与巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）有染，且不断“妖魔化”以色列。2017年，以色列总理内塔尼亚胡在与美国常驻联合国代表妮基·黑莉会谈时就曾表示，应撤销近东救济工程处并将其合并到联合国难民署。

特朗普当选美国总统后，在巴以问题上采取明显的亲以抑巴做法，宣布承认耶路撒冷为以色列首都并将美驻以大使馆搬至耶路撒冷，将本已陷于僵局的巴以关系推向更险恶的境地。巴勒斯坦方面一直指责美国在巴以问题上偏袒以色列，特朗普则在社交媒体上威胁切断对巴援助，称巴勒斯坦每年获得美国数亿美元援助却毫不感激。就在美国务院宣布停止向近东救济工程处捐资的前几天，特朗普政府决定取消逾2亿美元的对巴援助，称将把这笔钱用于“更符合美国利益”的项目，近日还决定关闭巴勒斯坦解放组织驻华盛顿办事处。特朗普政府这些接二连三的举措绝不是巧合。据报道，美国政府正在酝酿所谓“世纪协议”设想，推动巴以双方实现最终和平，但协议尚未出台。巴方曾表示不会接受这一协议，因为它将耶路撒冷问题、巴勒斯坦难民问题和犹太人定居点问题排除在谈判之外。美国政府的一系列取消援助之举意在向巴方施压，迫使巴方同意和以色列谈判。从这个意义上讲，近东救济工程处成为美国又一个“靶子”也就不足为奇了。

推进政治解决才是根本途径

当前，近东救济工程处正处于其历史上前所未有的关键时期，由于严峻的财政危机，该机构已宣布裁员及缩减服务。在美国宣布不再向工程处提供资金当天，德国外长表示将增加对工程处的援助。中国常驻联合国代表马朝旭大使在近日的安理会中东问题公开会上表示，中方将继续向工程处履职提供力所能及的帮助。卡塔尔、阿联酋等海湾国家也增加了对工程处的援助。可以说，国际社会对近东救济工程处60多年来为减轻巴勒斯坦人民苦难、维护其尊严所做的贡献有目共睹。

然而，巴勒斯坦难民数量现已超过530万，约占全球难民的25%左右。到2020年，巴勒斯坦难民人数预计将达到640万。巴勒斯坦难民问题久拖不决，近东救济工程处作为一个联合国设立的机构，在长期资金短缺的情况下，将面临着更加繁重的任务。工程处要想充分履行其向巴勒斯坦难民提供帮助和保护、维护地区安全稳定的使命，还需要国际社会更大的实际支持。但长远来看，推进巴勒斯坦问题政治解决，通过最终谈判达成兼顾各方利益的解决方案，才是减轻巴勒斯坦人民苦难、促进地区和平稳定的根本途径。

（作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员）