检察视野下的刑事被害人国家救助制度

郭晶晶　邓灼颖

2009年3月25日,最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出,要建立刑事被害人救助制度,对因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群众,实行国家救助,研究制定人民法院救助细则,配合有关部门推进国家赔偿制度的完善。而最高人民检察院早在2008年4月就完成了《关于建立刑事被害人国家救助制度的调研报告》及《中华人民共和国刑事被害人国家救助法(建议稿)》,并呈送有关部门。由此可见,经过多年的论证,刑事被害人国家救助制度在长期的立法空白后即将呼之欲出。我们结合具体实践,从检察机关的角度进一步探索该制度的构建。

一、目前我国检察机关对构建刑事被害人国家救助制度的探索

2007年1月,《最高人民检察院2007年刑事申诉检察工作要点》中提出:“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制。”2007年以来,江苏、山东、广东、浙江、四川等省份的十几个基层院正在依据自己的实践对刑事被害人救助工作进行探索。虽然各地在救助对象、救助途径、救助方式、救助内容上不尽相同,但这些尝试和努力在破解涉检上访问题、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用,取得了很好的效果。鉴于我们选取检察机关的角度论述被害人救助制度,所以从我国各地检察机关的试点情况来看,我们总结了以下特点:

(一)救助对象不同

各试点救助对象主要可分为两类:一类是因检察机关作出自由裁量权而决定其实体权利的特困被害人,如广东省珠海市人民检察院规定受救助的对象是指由于事实不清、证据不足或犯罪嫌疑人死亡而本院作出不批准逮捕或不起诉决定的刑事被害人;[1]另一类是针对所有刑事案件特困被害人,范围较广,如四川省成都市人民检察院和江苏省昆山市人民检察院都将救助对象设定为人身伤害类犯罪的刑事被害人:昆山市人民检察院对因犯罪行为导致人身损害而陷入医疗、生活困境的被害人提供紧急救助;成都市人民检察院对遭遇抢劫、绑架、强奸、杀人、伤害等重大犯罪且符合失去劳动能力、失去正常收入的被害人提供救助。[2]我院将对象限定于个案救助,主要针对因涉法涉诉案件导致面临严重生存危机和生活长时间困苦的刑事被害人或受其赡养、抚养的直系亲属。[3]

(二)开展救助的方式不同

目前存在三种救助方式:一种是检察机关本身作为救助主体并发放救助金,如昆山市人民检察院、珠海市人民检察院设立了救助基金,通过发放救济金方式,对被害人的救助资金采取货币方式一次性给付。第二种是检察机关拥有救助决定权而没有救助金发放权,只负责被害人情况的实质审查。如我院在受理案件被害人的申请后审查被害人的具体情况,加具是否同意救助的意见,报区政法委报批申请专项救助基金,该基金最终由区财政局核发。第三种是检察机关作为牵头机构起协调作用,不实际决定或发放救助。如江苏省无锡市人民检察院、四川省蒲江县人民检察院发挥牵头作用,联合公安、法院、司法、民政等相关部门分工合作,通过各部门的密切配合,各负其责,不断扩大了救助范围,没有设立专项基金。

(三)启动方式不同

目前存在三种启动方式:昆山市人民检察院主要采取主动启动的方式;蒲江县人民检察院主要采取被动启动方式,在日常信访接待和办案中遇有刑事受害人涉访涉诉案件时,详细听取刑事受害人或其代理人的诉求以及工作、生活情况,特别注重了解有无“老、弱、病、残、孕”等困难,并及时向检察长报告。对符合救助条件的,检察长签署刑事受害人救助机制启动函,启动刑事受害人救助机制;[4]无锡市两级检察院则采取主动启动与被动启动两种方式同时进行,在检察机关在审查逮捕与审查起诉的过程中,针对交通肇事、故意杀人、故意伤害等因犯罪行为易导致被害人重大损害的重点类型案件,重点审查被害人情况,对符合救助条件的确保全部予以告知,同时,在举报中心接访和其他检察工作中,发现符合条件者,及时移送有关部门审查。

(四)资金来源不同

有的由财政拨款,如广东省广州市与珠海市,都由市财政拨款安排了专项基金。有的有多种渠道,如浙江省台州市救助资金来源有政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金。还有的根本没有稳定的资金来源,靠发动干警捐赠,向社会募捐,或者单位领导向财政、民政部门游说,争取一笔经费,以解决个案中被害人的救济问题。

综上所述,各地司法机关进行了各种有益探索,积累了大量经验,但也由此可见,各试点单位对救助范围、救助方式、资金来源等规定得差别较大。各地基本上是自行其是,各自摸索,“没有互相借鉴和吸收有益的经验,一定程度上造成了司法资源的浪费,也不利于被害人经济救助制度的规范化和法律化”。[5]

二、检察机关在被害人国家救助过程中的地位与作用

(一)地位:检察机关仅为被害人国家救助过程的环节之一

1.从所依据的法律位阶来看,现阶段,被害人国家救助的立法定位应纳入社会保障法而非刑事诉讼法范畴。对被害人救助如果不涉及到刑事被害人刑事诉讼权利中的诉讼、参与权、知情权而言,仅仅对被害人作受害保障的话,将制度纳入社会保障法的范畴,将救济权定位在社会保障的方面比较符合目前国情。

2.从救助行为的性质来看,检察机关仅具有救助决定权。刑事被害人制度首要是立足于经费,目前来看,主要是从财政拨款的,对于财政上的款项实际上进行了处分和支配权限,是行政性的行为,如果赋予检察机关这项处分与支配的权利,就等于让一个司法机关作出行政决定,这是没有法理依据的。检察机关有救助决定权,行政机关有经费发放权,这两种权力分别体现了司法权和行政权两种权能,只有处理好两者的关系才能使被害人得到切实有效的救助。所以检察机关在被害人救助过程中只能作出救助决定,而不能处理具体的经费发放问题。

3.从救助行为的社会效果来看,如果说刑事被害人国家救助机制产生之初的根本目的在于作为一项预防和控制犯罪的刑事政策,那么随着和谐社会的发展要求,陷入困苦的刑事被害人得到救助终将成为社会公共政策的重要目标,司法机关,特别是检察院的主导地位与作用固然重要,但社会公共组织与社会力量的普遍参与不可或缺。刑事被害人救助机制是一项社会系统工程,并非检察机关一家所能包揽并完成的。

(二)作用:检察机关在被害人国家救助过程中的作用不可替代

被害人救助制度,是从经济上解决被害人及其亲属经济困难的制度。没有稳定可靠的资金来源,这一制度就不可能推行。现阶段,我国的国情决定,要建立刑事被害人救助制度,主要需要政府财政的支持,同时,由于财政部门对诉讼进展、刑事被害人数量、困难情况以及刑事加害人是否有赔偿能力、履行能力大小等相关资料皆难以掌握,对于每年所需财政资金、刑事被害人认定、刑事加害人情况核实等,均存在操作性障碍。因此,检察机关在对被害人救助审查及决定环节上就凸显出其不可替代的优势:从职能上看,检察职能决定了检察工作贯穿侦查、批捕、起诉、审判、执行等各个刑事诉讼环节,由检察机关开展救助能最大限度地保障被害人的最低生活需要;从立场上看,在刑事诉讼中检察机关代表控方,因此,检察机关与其他司法机关相比具有天然的角色优势;从经验上看,近年来,检察机关试点实践经验告诉我们,检察机关能充分听取被害人的心声,满足他们最低的生活需要,取得良好的社会效果。

三、检察环节被害人救助制度的构想

(一)救助对象

从救助对象来看,是所有刑事案件中没有得到被告人足够赔偿的被害人都应当进行救助,还是其中那些生活困难的被害人才应当得到救助?如果从公平的角度讲,当然是所有没有得到足额赔偿的被害人都应当得到救助,但从现实经济条件看,国家救助资金毕竟有限,不可能同时满足所有被害人的要求,所以我们同意应遵循救急救难的原则,宜先从对那些面临严重生存危机和生活长时间困苦的被害人及其亲属进行救助做起,逐步扩展到对所有被害人进行救助。

(二)救助范围

从救助的范围来看,是国家对刑事受害人进行“全方位”救助,还是主要保障被害人基本医疗费用和基本生活费用?这也是一个公平与现实经济条件权衡的问题。从现实可能性讲,宜先从保障刑事被害人的基本医疗费用和基本生活费用做起,逐步扩展到保障被害人所有应当得到的赔偿。

(三)救助方式

从救助方式来看,提供直接的货币救助为主要方式,除了经济救助外,被害人救助还应当包括心理、安康、监护等一系列其他方式,这就要求检察机关与公安机关、人民法院、司法行政、劳动和社会保障、民政等部门协调配合,定期通报对被害人实施救助的情况,征询意见和建议,共同推进被害人救助工作。

(四)救助程序

从救助程序上来看,对被害人的救助应采取主动及被动同时的方式启动,由检察机关的控申部门作为救助单位主动告知或依被害人及其家属申请提出,由申请人提供资料,救助单位审核并填写救助意见,报有关部门批准(一般由地区政法委负责)后由财政局决定核发。

(五)救助机制的监督

从救助机制的监督机制上看,如何监督检察环节被害人救助机制的运行,检察机关自身的法律监督会否造成“监督者无人监督”的困境?答案是否定的,因为被害人救济机制是个多部门配合过程,检察环节只是救助环节之一,检察机关对外可以实施公开听证与情况通报,对内可通过检察机关纪检监察部门回访申请人,监督救助效果的内部监督进行救助情况的监管,另外检察机关也可主动

接受同级人大、财政、审计等部门的监督。

注释:

[1]卢希起:《刑事被害人国家补偿制度研究》,中国检察出版社2008年版,第183页。

[2]参见《救助被害人——成都经验有望全省推广》,载《成都日报》2008年1月11日。

[3]参见《上班遇车祸,昏迷八个月》,载《番禺日报》2008年3月24日。该案为番禺区人民检察院首例实施被害人国家救助机制的被害人:被害人黄灼标于2007年7月29日,驾驶摩托车在本区钟村镇被醉酒驾驶无牌摩托车的肇事者何杰强撞致重伤(后被评为一级伤残),黄灼标经本区、广州市医院多次重大手术后,至今仍需不断救治,花费了约360,000元的巨额医药费,而何杰强虽被区人民法院以交通肇事罪判处有期徒刑十个月及支付相关医药费用,但至今只赔付了41000元。虽然黄灼标家属将黄所住的房子变卖得款150,000元,而社会各方亦给予伤者一定的援助(番禺慈善会捐款40000元,当地镇、村募捐20000多元,但由于区法院执行局暂未能发现并查封肇事者可供执行的财产,该院的民事判决不能执行,致使救治黄灼标的医药费出现巨大的缺口,为此,根据2008年4月9日出台的《广州市番禺区涉法涉诉信访专项资金使用管理办法》,番禺区人民检察院控申科经审核该案及被害人具体情况后认为,被害人及其亲属符合救助规定,以救助单位的身份,帮助被害人家属成功申领该基金并报区财政局核发,一次性获得人民币救助40000元。

[4]四川省成都市蒲江县人民检察院会同县总工会、团委、妇联、民政局、教育局、残联等部门,签订了《建立刑事受害人救助机制的意见(试行)》,会同上述职能部门筹措资金。来源于http//news.sohu.com/20070714/n251052881.shtml,2009年4月17日访问。

[5]杨志祥:《浅谈检察视角下刑事被害人的国家救助》,载《法学研究》2008年第6期。