保护还是蚕食：对“三个集中”中土地整理状况的反思

崔庆仙

提要 20世纪九十年代末期以来，一些地方政府纷纷制定“三个集中”的用地战略，开展了以迁村腾地、治理废弃地、复垦荒芜闲置地为主要内容的土地整理工作。经过多年实践，土地整理工作在增加耕地、推进农业产业化和改善农村环境等方面取得了一定成绩。然而，在具体执行过程中，也出现了诸多严峻问题。本文就在此项工作中出现的问题、原因进行研究，并提出相关政策建议。

关键词：土地整理；政策；反思

中图分类号：F301.0 文献标识码：A

“三个集中”政策，既“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”。人口向城镇集中，主要是针对“走了一处又一处，处处见农户”的农村聚落点分散布局，通过对小乡镇行政区划调整和农村聚落点的整理，将农户向城镇进行集中，统一建设多层、高层农民公寓，变散居为集中安置；产业向园区集中，就是将农村乡镇（村办）企业集中到工业小区，改变乡村工业“村村点火，处处冒烟”的粗放利用土地状况；土地向规模化经营集中，是指将农村分散的农户和企业集中以后，把集体建设用地和耕地的使用权集中起来，形成规模经济。

“三个集中”政策源于上海郊区1995年的发展实践，此后在东部沿海经济发达地区逐渐展开。随着快速城市化进程的推进以及土地制度的失灵等原因，我国面临耕地锐减、土地后备资源不足等严峻问题，中央政府开始采取“极其严格”的耕地保护制度；然而，无论从地方政府财政收入还是发展经济的需要来讲，地方政府对城镇建设用地都具有强烈的需求。因此，“三个集中”作为折中和变通的制度安排开始在部分地方实行。

一、对“三个集中”土地整理项目的四点质疑

（一）耕地真的会新增这么多么？在农村土地整理的操作中，地方政府都会上报新增耕地面积，以此作为上级政府奖励新增建设用地的指标基数。在多数情况下，新增耕地面积都会将原农村聚落的建设用地以及废塘、废沟、可调整的水系领域等包括在内。而将这些土地全额列为可开垦的新增耕地，完全忽视了其复垦在技术上的可行性和对生态功能的影响，其操作的过程尚且难以得到有关部门的有效监督，即使成为耕地，也很难想像其农业产出质量。事实上，为了农业生产的需要，农户需要占用一些场地和仓房用地，农户宅基地面积比城市大得多自然有其合理的一方面。如果不能够使农民“非农化”，单纯大搞“三个集中”或宅基地置换等，往往成了政府的一厢情愿。

（二）巨额工程投资从何而来？在地方政府土地整理项目中，工程总投资动辄数十亿元，其中征地拆迁费用常占到其中百分之七八十左右，耗资巨大令人咋舌。地方政府在向上级政府寻求帮助的同时，多数会将建设用地折抵指标流转收益作为土地整理项目投资的主要来源。然而，建设用地指标换资金类似于异地代保，一方面其他行政区也可能推行不同规模的土地整理项目，在供给和需求上，都受到一定的竞争；另一方面潜在的委托方在“购买”建设用地指标时，受到指标落实地块开发成本等的制约，不可能会根据土地出让平均价格进行交易，因此说，建设用地指标不可能实现预期的经济效益。据相关数据表明，2005年宜兴市调剂折抵指标给江阴市的价格为15万元/hm2，浙江省对折抵指标指导价格的上限是27万元/hm2，而尽管当时“市场价格”一度曾为45万元/hm2，两者之间相距甚远。此外，地方政府在土地整理时往往可能附带所谓“临时建设用地”收益，但并没有数字上精确的计算。

（三）地方政府耗费巨资为哪般？通过对农村土地整理，获取更多建设用地指标是地方政府最大的激励。一些地方政府通过建设现代农业园区的名义，希望上级部门能够对一定数量的现代农业配套服务设施的“临时建设用地”给予照顾审批，建设生态社区或农业庄园中的特色生态住宅小区，以及园区接待服务设施。争取“配套设施”建设用地的理由，是为了弥补园区建设资金的不足。其中隐情不言而喻，不过是以土地整理项目筹资为理由，希望能够在生态环境较好的农村腹地进行高档的休闲和住宅小区、旅游度假村等建设。不少地方政府以建设农业园区“临时建设用地”之名，行房地产开发之实。

（四）农民后顾无忧？征地制度实行了几十年，而由于征地造成社会矛盾的激化却在近些年来才不断凸显。究其原因，就是土地制度的改革和市场化改革的不均衡发展。市场经济浪潮下，地方政府对企业用工制度的主导能力已经不存在，相对失地农民亟待提高的适应劳动力市场竞争的能力，他们在失去土地之后，往往成为无业人员，一次性补偿金和宅基地的重新安置往往难以为其提供相应的生活保障。城市化有其自身的发展规律，而地方政府声称的“通过‘三个集中，可以促进农村城市化进程，形成了集聚和规模效应，为农民非农就业提供了机会”的论断尚待论证。

二、“三个集中”政策的制度支撑

“三个集中”政策的出台与我国财政体制、耕地保护制度（耕地总量动态平衡政策、城乡建设用地指标挂钩政策）、集体土地产权制度、行政区划体制等制度相关，是我国特有土地制度安排的产物。

（一）“三个集中”与“土地财政”。图1为地方政府土地相关收入。其中，土地直接税主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税等，在地方财政收入中的比重不大，但由于其完全是地方性税种，因此对地方政府来讲非常重要；土地间接税是指与土地征用以及房地产相关联产业的税收，尽管难以估算，但对经济发展有很高的贡献率；土地相关的部门收费比重较小，其中尤其值得关注的是土地出让金，当前形成了一个资金规模巨大、完全由地方政府掌控的、以土地出让金为中心的预算外财政，即所谓的“土地财政”。周飞舟对某县土地收益进行了估算：按照土地出让金的净收益计算，该县2003年土地收益规模接近14亿元，相当于当年地方财政收入的水平。如果按照土地出让金总额计算，土地收入达到27亿元，相当于地方财政收入的两倍。可见，巨大的土地收入为地方政府通过“三个集中”政策获得更多城市建设用地的出让权提供了巨大的激励。（图1）

（二）“三个集中”与中央-地方政府博弈中的耕地保护制度。当前我国土地安全面临严峻考验：耕地总量持续减少、人均不足、质量较差并严重退化、后备有限等等，而导致耕地减少的诸多因素中，城镇建设占用耕地成为最为关注的焦点。为了切实保护耕地，合理控制建设用地总量，我国加强了土地管理和调控，实施严格的土地用途管制制度。然而，不少地方政府陷入了保护耕地和发展地方经济的两难境地，为了解决这一难题，国家层面允许地方政府通过对土地整理，按照新增耕地数额进行一定的建设用地指标鼓励，对城乡建设用地指标直接进行挂钩，以期缓解建设用地紧缺的压力，这样就为地方政府实施“三个集中”政策，通过对农田整理和农村聚落点重新安置，获得尽可能多的城市建设用地提供了制度空间。

（三）“三个集中”政策与农村土地产权制度。我国农村土地集体所有权存在产权主体不清的问题。根据我国宪法、民法通则以及土地管理法等重要法规规定：农村的土地归农民集体所有。但均未具体规定到底是属乡镇、村、村内经济组织中的哪一级所有，在全国农村固定观察点办公室1998年对31个村的调研中发现，行政村和村民小组共有的现象占到了14.7%；农民本身对土地所有权主体的认识也模糊不清。据龚启圣等的调研数据显示，大概有一半的农民认为自己耕作的土地属于国家所有。既然产权主体不清，地方政府通过“三个集中”对农村土地产权进行重新配置就不足为奇了。

（四）“三个集中”与行政区划体制。相对于城乡二元的土地制度，我国当前则实行的是城乡合一管理体制，表现在行政区划上就是地市合并、实行市领导县体制，整县改市、市县合并，以乡建镇、镇乡合并、以镇带村，形成了我国特有的广域型城市行政区，即各级城市政府程度不同地管辖着广大的农村地域，拥有城市和农村两套行政系统。地方政府作为国有土地资源所有者的代言人，在政区内部发展战略的选择上，表现出强烈的向心性，在土地的利用上，一般也是优先安排中心城区的建设用地，尽量压缩行政区范围内其他乡（镇）、村的建设用地规模。在以政区为单位组织经济和社会活动的制度之下（如地方政府是耕地动态平衡的责任者），地方政府通过行政权力压缩农村建设用地指标；对农村土地进行整理，换取更多城市建设用地指标；以农村社会保障、教育等制度为手段，甚至是行政手段，重新安置农户及其耕地承包权。

三、结论

当前，我国农村建设用地确实存在大量粗放利用的事实：农村宅基地在审批、使用等方面缺乏有效的规范，一户多宅、人均面积超出法律规定等问题极为常见，等等；分税制前期地方政府采取“放水养鱼”的做法，加之当时轻工业市场的供给不足，乡镇（村）企业获得了发展的良机，随着近些年来不少乡镇企业纷纷落马，出现了大量农村建设用地闲置等问题。在城市建设用地紧张，而耕地又不得不得以大力保护的情况下，通过“城乡建设用地指标挂钩政策”，对农民给予合理补偿，实现土地增值，确实是一种帕累托改进。“三个集中”的用地政策有其合理的一面，中央政府对地方“三个集中”用地政策采取了许可态度，其出发点是不容置疑的。与此同时，地方政府的大力实践，近些年来也饱受新闻媒体的追捧和部分专家学者的好评。然而，能否“坚守18亿亩耕地红线目标”，事关农业稳定、事关粮食安全、事关国民经济建设的大局，我们应当勇于指出地方政府在具体操作过程中出现的种种问题。通过调查我们不难发现，在实施“三个集中”用地政策执行过程中，甚至出现地方政府以“集约用地”为口号，与国家严格保护耕地的制度背道而驰，出现了城镇圈占农村土地的现象。不仅如此，并极有可能导致地方经济的大起大落、生态环境的破坏、农村社会矛盾的激化，进而影响到国家经济社会发展的大局。

四、政策建议

政策之一：以科学发展观指导“三个集中”，充分论证，不可冒进。“三个集中”不仅关系到政府的财政税收、城乡利益分配、地方经济建设等，而且事关农民生活方式的改变、生态环境的变迁、城乡管理制度的创新等等，我们不仅要计算其经济效益，同时也要对生态环境、社会和谐、政治稳定等方面的影响给予充分的考虑。

政策之二：维护法律权威，严格保护农户土地权益。就农用地承包权而言，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还应赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；就征地而言，要规范征地程序，提高补偿标准，适当增加地方政府征地成本。

政策之三：取消以政区为责任人的“耕地动态平衡”刚性要求。根据各地经济发展水平及潜力、生态环境保护、基本农田建设等诸多因素，合理配置建设用地指标，统筹规划城乡土地利用格局。

政策之四：中央政府及省级政府提供专项资金，激励基层政府实施城市更新，提高城镇建设用地经济效益。

（作者单位：山西师范大学城市与环境科学学院）

主要参考文献：

［1］周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民［J］.社会学研究，2007.1.

［2］国家土地管理局保护耕地专题调研课题组.近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势［J］.中国社会科学，1998.1.

［3］全国农村固定观察点办公室.当前农村土地承包经营管理的现状及问题［J］.中国农村观察，1998.5.

［4］龚启圣.农民对农地产权的意愿及其对新政策的反应［J］.中国农村观察，1998.2.