基层民主发展的动力系统及内在机制探析

任中平

摘要：20世纪90年代后期以来的四川省基层民主建设及制度创新实践启示我们，必须注重我国基层民主发展的动力问题。基层民主发展的动力系统包括经济、政治和文化等三个方面的因素，这些因素的交互作用，推动了基层民主的发展。在这个动力系统中，经济因素是基层民主发展的物质基础和原初动力，经济发展状况对于基层民主发展起着根本的制约作用；政治因素(包括政府主导作用、政治精英推动、民众民主需求等)是基层民主发展的政治保障和直接动力，影响着基层民主发展的方向和进度；而文化因素则是基层民主发展的文化支持和重要条件，它是原初动力(经济因素)向直接动力(政治因素)实现转化的必备条件。

关键词：四川；基层民主；动力机制

中图分类号：621

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0053—07

党的十五届三中全会明确提出，要进一步扩大和推进基层民主政治建设，并把“四个民主”作为村级民主政治建设的基本内容。党的十七大报告更是把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。在全国推进基层民主建设的进程中，特别是20世纪90年代后期以来，四川省基层民主建设及制度创新实践尤为具典型性和代表性，被海内外媒体誉为“中国基层民主试验田”，在许多方面走在全国的前列。但在四川省基层民主发展过程中，不同地区的试点在改革实践方面也出现了较大的差异，有的试点坚持改革探索并逐步完善和深化，而有的试点则已经停止改革试验并恢复原状。究其原因，涉及基层民主发展的动力问题。本文仅以四川省基层民主发展为例，具体探讨一下基层民主发展的动力问题。

一、基层民主发展的动力系统考察

关于民主的动力问题，许多西方学者有过深入的研究。科恩在《论民主》中具体阐述了民主的条件问题，认为民主的各项条件对于民主的维持是很重要的。他把民主的条件分为以下五类：物质条件、法制条件、智力条件、心理条件和防卫条件。他明确指出：“如果要实行并保持民主，必须满足这五类条件”。达尔认为，民主的稳固有一些基础性条件，他说，我已经一再地表明，一个国家的某些基础性或背景性条件会有利于民主的稳定。这些条件如果过于脆弱，或者完全缺乏这些条件，那么民主制度不可能存在，或者，即使它存在的话，这种存在也非常不稳定。其中，军队和警察控制在由选举产生的官员手里、民主的信念和政治文化、不存在强大的敌视民主的外部势力是有利于民主的关键条件；而现代的市场经济和社会、弱小的亚文化多元主义也是民主的有利条件。诺思还认为，由教育等中介手段引起的持久的知识传播，可能改变民众的意识形态，“促使一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。这是各种主要意识形态的中心问题”，“只要现实生活中的某些“相对价格”(如产权、交换条件、相对收入以及信息成本)发生变化，就会导致意识形态的变化”，激发起改变现存秩序、推行民主政治的动力。在亨廷顿看来，政治精英在民主政治发展中的作用也不可忽视，因为，“有利于民主的社会、经济和外部条件的出现绝不足以产生民主……只有政治领袖愿意冒民主的风险时，民主才可能出现。”另一位西方政治学家帕特南在破解“永不合作”的制度均衡时，对民主政治的生成动力问题也作了具体的阐述，他认为：中央政府是实现地方自治的民主政治基础，中央政府的统一改革部署和地方政府的自主创新相结合是民主政治实现的重要策略，解决好农村和农民问题是民主政治顺利发展的重要条件。此外，还有西方政治学家认为民主文化对基层民主政治的生成和发展也非常重要，如政治文化大师阿尔蒙德所说，“一个稳定的、有效的民主政府的发展，不能仅依赖于政府和政治结构；它依赖于人们对政治程序的取向——依赖于政治文化。除非政治文化能够支撑一个民主的系统，不然，这个系统成功的机会是很渺茫的。”而达尔也把“民主的信息和政治文化”视为民主的关键条件。

在国内学术界关于基层民主发展的研究中，相继出现了“政府主导论”、“精英推动论”、“乡村矛盾冲突论”、“政府主导和群众主体结合论”等几种具有代表性的观点。“政府主导论”强调政府有关部门尤其是国家民政部门在村民自治发展过程中的推动作用和地方政府在基层民主发展中的组织作用，认为基层民主的发展是由政府主导和推动的。“精英推动论”则认为，政府的精英人物在推动基层民主制度的创新上有着特别的重要贡献。另有学者基于乡村财政困难的事实展示了乡村民主生成的另一种论断，即“乡村矛盾冲突论”，认为基层民主的生成和发展是乡村社会内部的利益之争引发的产物，是由于财政短缺及征税和收费而引发的政治矛盾激发了基层民主的生成和发展，它实质上是政府与农民之间的一种权利交换和妥协。此外，还有一些学者提出了“政府主导和群众主体结合论”的见解。

笔者认为，中外学者关于民主发展动力问题的论述可以说见仁见智，各有见地，主要涉及了民主的物质条件、民主的意识形态即民主文化问题、中央政府与地方政府的制度创设、精英人物持续推动、民众的民主需求等各种因素，但似乎还缺乏充分的解释力。究其原因在于，这些观点往往只从其中一个或几个因素来加以说明，而未能从系统整体上加以把握，因而未能充分阐明其中决定性的因素以及各种因素之间相互作用机制。而在笔者看来，恩格斯早在1890年致约·布洛赫的信中提出的著名的“历史发展合力论”，为我们寻求这一问题的答案提供了深刻启示。恩格斯认为：“根据唯物史观，历史中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产。无论马克思或我都从来没有肯定过比这更多的东西。如果有人在这里加以歪曲，说经济因素是唯一决定性的因素，那么他就是把这个命题变成毫无内容的、抽象的、荒诞无稽的空话。经济状况是基础，但是对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争的形式的，还有上层建筑的各种因素……这里表现出这一切因素间的交互作用，而在这种交互作用中归根到底是经济运动作为必然的东西通过无穷无尽的偶然事件向前发展”。在此，恩格斯深刻阐明了影响人类历史发展的主要因素包括：经济因素、政治因素和文化因素，或者说生产力、经济基础(生产关系的总和)和上层建筑因素，所有这些因素都是社会动力系统的要素之一，它们对社会发展的影响也是在交互作用中融合为一个系统整体，从而发挥着整体的功能，但在历史合力的诸因素中经济因素归根到底起着决定的作用。因此，综合中外学者们各种观点，根据恩格斯关于社会历史发展动力的科学论述，笔者认为：基层民主发展的动力系统包括经济、政治和文化等三个方面的因素，其中经济发展状况、民众民主需求、上级党委领导、政治精英推动和民主文化培育等各

种因素之间发生交互作用，共同推动了基层民主的发展，而在这种交互作用中经济因素归根到底起着决定的作用。

具体地说，在这个动力系统中，首先，经济因素是基层民主发展的物质基础和原初动力，经济发展状况对于基层民主发展起着根本的制约作用，从总体上规定着基层民主的发展状况。其实，对于经济状况与政治生活之间的关系问题，生活于17世纪的英国思想家哈林顿在《大洋国》中就已经注意到了，他认为政权是以经济权为条件的，国家的性质、政府的形式是由地产分配的情况即“产权均势”决定的，“统治权或土地所有权的比例或平衡怎样，帝国的性质也怎样。”美国当代政治学家达尔也曾专门考察过处在不同的社会经济发展阶段上的国家的特征，他提出：“社会经济发展的不同水平对政治资源的分配、从而对多头政制的可能性会有什么后果呢?一国中政治资源在人民中的分配方式，趋向于因其社会经济发展的水平而异。除了一些重要的例外，在农业社会的国家中政治资源的分配最不平等，工业国家次之，处于高度大众消费阶段的国家最小。”而马克思主义唯物史观则对经济基础与政治上层建筑的关系进行了更为科学和系统的阐释，这里已无须赘述。

其次，政治因素(包括政府主导作用、政治精英推动、民众民主需求)则是基层民主发展的政治保障和直接动力，影响着基层民主发展的方向和进度，直接规定着基层民主的发展进程。具体而言，在这些政治因素中，党和政府起着主导性作用，政治精英起着关键性作用，而民众的民主需求则起着决定性作用。因为，无论是政府的主导还是政治精英的推进，即使在短时期内可以启动或推动基层民主发展，但从长时期来看，都必然要受到民众的民主需求的制约，否则就会出现基层民主可持续发展的动力匮乏。不过，上述这些政治因素的作用，归根到底还是由经济因素所决定的。由此观之，经济因素对于政治因素的决定作用，首先是通过民众的物质利益需求从而决定民众的民主需求，进而又直接表现为民众的民主需求对于基层民主发展的决定作用。

最后，文化因素则是基层民主发展的文化支持和重要条件，它是原初动力(经济因素)向直接动力(政治因素)实现转化的必备条件。如果缺乏这种条件，基层民主即使在特定时期可以依靠政治力量来推动，但也难以持续发展下去，因此可以说文化因素对基层民主发展起着生长培育的作用。当然，文化因素本身也最终受着经济发展的影响和制约。正如达尔所说：“处在草创发展阶段的国家，一般连承受经济政治所需要的基本体制都没有。例如，在这些国家中文盲率一般很高，缺乏为年轻人提供正式初级教育所需的经济资源和社会资源(如提供专职的教师)。”这就是说，经济状况也会通过文化教育对政治发展产生影响，从而制约着基层民主的发展。

二、基层民主发展的动力机制分析

在对基层民主发展动力进行系统考察的基础上，还需要对这一系统的各个主要因素在基层民主发展中所起的作用，再作进一步的具体分析(这里仅以四川省为例)。

1．经济发展水平的基础作用

四川省基层民主建设在20世纪90年代后期以来之所以能够得到蓬勃发展，从内部动因来看，主要还是由于经济的原因。四川省是农业大省，经济发展相对比较落后，农村的各种社会矛盾比较突出，农村的稳定与发展就显得特别重要。当时的四川省由于历史原因和各种因素的制约，农村经济发展任务十分艰巨，面临的难题和压力特别沉重。全省有扶贫开发重点县36个，占县(市、区)总数的20％。绝大多数市县乡财力薄弱，财政上基本没有资源用于农村经济社会发展和乡村基础设施建设，并且乡镇一级政府负债面广量大，已经影响到了乡镇政权的正常运转。全省5000多个乡镇中，负有各种债务的占82％，其中因债务沉重而无法正常运转的古15％～20％；全省总乡镇总债务高达250个亿，每个乡镇平均负债480多万元，最高的达到1200多万元。在有的乡镇，由于迟迟无法归还村民的债务，气愤的村民甚至几次把乡镇党委的牌子摘下来，反映出党群干群之间的关系已经紧张到了相当激烈的程度。农村社会的各种矛盾和问题逼迫乡镇党政必须进行改革和创新，改变传统的干部选任方式和管理方式，以维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位；必须解决如何在体制内财政资源紧缺的情况下，用竞争性选举方式，改善党群干群关系，以利于解决各种社会矛盾，增强党在农村执政的合法性，促进农村经济社会的全面发展的问题。于是，积极推动了基层民主，并形成了一定的“民主小气候”。

然而，正如亨廷顿所说，经济发展水平与民主政权之间存在着高度相关的关系。在大多数发展中国家，民主制度是一个同经济发展相伴的过程。当代美国学者安东尼·唐斯认为，关于经济发展与政治发展之间关系的经验研究检验的一个基本假设是著名的李普塞特假说：经济繁荣促进政治民主。在经济发展的早期阶段，普通人民更倾向于关注基本的经济福利、物质生活水平、就业，等等，而不是政治权利。反过来，在人们利益极其分散的条件下，民主可能将人们的努力更多地引向分蛋糕，而不是将蛋糕做大。但是，随着经济发展水平的提高，一方面，人们将要求更多的民主，另一方面，民主本身，通过它对腐败、大政府的抑制，对财产权与契约的保障等等，也会成为经济发展的一种有力的保障。特别地，到经济发展达到相当高的水平时，增长本身也将降下来，收入分配问题将日益突出来，而民主显然是解决收入分配分歧的最为公平合理的手段。但这里的前提条件是经济繁荣或者说经济发展水平足以支持政治民主的进程。然而，直到目前来看，四川省的经济发展状况在全国还处于落后水平，而基层民主建设在许多方面却走在了全国的前列，因而就必然会出现经济发展程度与基层民主建设还不够适应的问题。国内许多研究者也认为，一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。中国是个经济文化都仍然落后的发展中国家，同时又是一个城乡二元分割的国家，因此，中国农村的经济文化发展水平就更低了。这就必然会影响我国基层民主的持续发展。所以，从短时期来看，虽然我们可以通过强大的政治动员方式来启动基层民主建设进程，但从长时期来看，就必然会出现基层民主发展动力不足的问题。正是由于四川省的经济发展在全国处于比较滞后的位置，而基层民主政治建设在许多方面却走在全国的前列，因而就会给四川基层民主政治建设的发展带来很大的制约和影响，并且在有些地方，实际上已经在相当程度上制约了基层民主建设及其制度创新的进程，其突出表现就是制度创新的根基并不牢固。近几年来，我们在对四川省举行公推直选乡镇党委书记试点单位的调研过程中，发现不少乡镇的领导干部大都赞成这一改革实践，但也有不少人谈到这一选举过程导致的成本增加和经费紧张的问题。例如我们在平昌县调查时了解到，进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试

点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费，一次乡镇的直选大约需要4万元经费。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，的确也是一个很大的制约因素。又如我们在调查中还发现，在经济发展水平较高的成都市所属农村，村干部平均每个月的各种补贴、奖金可达1000元以上，其工作积极性普遍较高，村里的各种公共设施也比较齐全，从而也为基层民主发展创造了良好条件；相反，在四川的丘陵地区和山区农村，村干部每个月的补贴、奖金还不到300元，其工作积极性明显较低，各种公共设施也普遍短缺，农村基层民主的发展显然会受到很大的制约。

2．民众民主需求的决定作用

也正是基于同样的理由，可以认为，民主的发展在相当程度上取决于民主的利益诱因和民众的需求程度。决定民主发展的根本因素，不是别的，而是利益。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。民主不能凭空建构，仅凭纯粹意识就能产生，只能是基于人们维护自己利益的政治诉求而产生。民主一旦抽去了利益基础，不但没有任何意义，还会发生扭曲和变形。只有在民众基于利益的诉求有着强烈的民主愿望或潜在的民主需求，在国家感到依靠原有的治理模式执政成本过大时，民主的治理形式才应运而生。因此，成都市新都区改革的代表人物李仲彬认为，要扎实推进基层民主政治建设，必须要有来自上级党组织的坚强领导和制度保障；另外，决不能低估广大民众的智慧和素质，老百姓都表现出了对民主政治建设极高的热情和极强的责任心。的确如此，新都区的改革实践自始至终得到了全区广大群众的积极拥护和普遍支持，并在群众中获得了很高的评价。我们在新都区调研期间乘坐出租车时，司机了解到我们是外地人，于是热情洋溢地给我们介绍新都区改革带来的可喜变化。新都镇天缘村曾某尽管是这次公推直选中的落选村书记，但他却由衷地说：“我十分赞同的这种差额直选方式，不仅体现了政治文明的进步，也是改变党委任命制的一种大胆尝试”。清流镇均田村落选书记李某则表示“一万个赞成差额直选制度”。新都镇一机关工作人员也认为：“差额直选是推进政治体制改革的一项重要举措，是推进基层民主的有益尝试。”可以说，新都基层民主建设“从制度上把对上负责和对下级、群众负责内在地不可分割地结合起来了。”

当然，群众的民主需求，归根到底还是要与他们的经济利益紧密结合。基层民主一旦离开了民众的实际利益，久而久之就必然出现动力不足，就会难以持续。我们近年来在四川省农村所做的两次大规模的问卷调查，就反映出四川省一些农村村民自治实践中存在的一个突出问题，就是村民自治与农民的利益相关性逐渐淡化，因而许多村民对卡寸委会选举感到缺乏兴趣，而村干部对选举最为担心的问题也就是村民的参选率较低而达不到法定要求。然而，我们近期对成都市一些农村出现的村民议事会这一新生事物进行调研时又惊喜地发现，广大村民对于议事会成员的选举和工作却表现出极大关注和热情支持。这是因为，近年来成都市在推进城乡一体化进程中在各地农村出现了一些利益关系调整上的新情况和新问题，并且，随着“5·12”大地震之后灾后重建的深入，村里关系到村民切身利益的事务也越来越多，各种矛盾也相应增加。而这些矛盾和问题要依靠乡镇政府是无力解决的，只有通过基层民主的办法才能得到妥善解决。然而，许多村民认为村委会是“政府的代言人”，于是他们推选出了“村民的代言人”来协商解决矛盾并取得了很好的效果，于是，“村两委+议事会”这一新型的农村基层治理机制便应运而生。不久前，我们在对南充市嘉陵区社区“主导型发展”(国际上称之为CDD项目，是一种由社区主导下的新的扶贫方式，不同于以往由政府主导下的扶贫方式)试点情况进行调研时也了解到，该项目从宣传发动到会议讨论，从项目选择到项目实施，从资金管理到账务公布，广大村民全程参与，完全获得了参与、竞争、施工、管理的资金控制权和项目决策权，从“要我干”到“我要干”，充分利用了村民自治这个制度平台的有利条件，使社区组织的能力得到了有效提升，充分调动了社区群众参与项目、建设项目、管理项目的积极性，民主管理能力得到显著提高，从而促使村民自治真正落到了实处，使村民开始真正成为新农村建设的主人。可见，基层民主发展必须与民众利益需求紧密相关，这样它才具有长久的生命力和广阔的发展前景。

3．上级党委的主导作用

同时我们也必须看到，十五大以来党中央强力推进基层民主政治建设的战略部署，中共四川省委领导以及省委组织部的积极倡导和及时指导，为四川各地基层民主的改革实践提供了强有力的支持。对于推进基层民主政治建设，新都区改革的“操盘手”李仲彬认为：“要扎实推进基层民主政治建设，必须要有来自上级党组织的坚强领导和制度保障。”新都区改革的实际操作者、原任中共新都区委组织部部长麻渝生在与我们谈到新都改革时也坚持认为：“我们所有的工作都是在省委组织部、市委组织部的指导下开展起来的，从一开始上面就是支持我们的。”事实正是如此。四川省以及成都市在推进基层民主政治建设方面能够走在全国的前列，这与中共四川省委、成都市委的领导者对民主政治建设的深刻认识和正确指导是分不开的。他们强调：“从近几年的实践和效果看，发展党内基层民主，必须首先从改革和完善基层党内选举人手，真正让党员群众选择自己信得过的‘当家人”，落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，它“体现了有效监督和制约党的干部的权利”。中共成都市委领导从一开始就对新都区基层民主建设给予了充分肯定和及时指导，新都区基层民主建设始终坚持在党的领导下，在党章和法律的框架内开展。这项实践从一开始就得到了上级党组织的大力支持和具体指导，在实践进程中，又及时地得到了上级党组织主要领导的肯定和鼓励。中共成都市委书记李春城认为，公推直选镇党委书记是一件具有“重要意义”的改革实践，“给了大家一个当家作主的重要机会”。他同时指出，加强基层民主政治建设，可以从根本上解决干部任用、监督的机制问题，改善干群关系，是一项必须要做且十分重要的工作，必须提高认识，坚定信心，真心诚意地推进这项工作。正因为如此，近年来中共成都市委已经把新都区的许多改革举措推广到整个成都市，并且把城乡一体化进程与基层民主建设作为一个系统，整体加以推进，逐步实现了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的全面深化和配套衔接。

此外，从四川省的几位基层民主改革代表人物如张锦明、李仲彬等都受到提拔重用来看，也充分表明了中共四川省委大力推进基层民主建设的鲜明态度。因此，中央编译局比较政治与经济研究中心的杨雪冬认为，“改革创新者是否获得了升迁，在中国的官场政治里其实意味着改革是否得到了肯定和推