新时期中国公民社会的发展与政府治理

刘　畅　刘　齐

[摘要]公民社会理论发生并成长于西方社会，长期为西方学术界所重视。上世纪中国从西方引进了这个理论，并随着改革开放进程的推进而使其得到迅速发展。公民社会的价值蕴涵，使之成为政府治理进程中应然的价值目标被确立起来，从而实现了公民社会发展与政府治理改革的历史耦合，实现了公民社会发展的实然性与应然性的统一。新时期中国公民社会的发展对中国社会的民主政治建设特别是政府治理产生了更加深刻的影响。

[关键词]公民社会；政府；治理；社会发展；民主政治

[中图分类号]D631

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)07-0053-03

改革开放以来，由于市场经济的发展，中国社会结构正发生着巨大的变化，公民社会的形成和发展是最为引人注目的变化之一。一个相对独立的公民社会迅速崛起，并对中国社会经济发展和民主政治建设特别是政府治理产生了越来越深刻的影响。新时期随着公民社会的不断发展壮大，它日益成为中国政府行政理念和模式变革的强大动力，极大地影响着政府治理范式的变革。党的十七大报告中第一次提出了人民民主是社会主义的生命的重要论断，提出了民主政治的发展方向。同时，提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府。新时期中国公民社会的不断发展，也对中国的民主政治发展起到了促进作用，同时也进一步地推动了政府治理工作。

一、公民社会的理论发展和历史沿革

“公民社会”译作“市民社会”(Civil Society)，又或“民间社会”，是个纯粹的西方舶来品，一个极富包容性和开放性且内涵不断变化的概念。我国出版的马克思主义经典著作中，这个词被译为“市民社会”，这带有一定的贬义，等同于“资产阶级社会”。但仍有不少学者认为，中国的政治经济改革的目标同样是建构一个“市民社会”。亚里士多德《政治学》开篇即使用了“市民社会”，用来指城邦作为一种根据宪法建立起来的独立自主的社会团体的性质。台湾学者则往往译为“民间社会”，是一种中性的表述。“公民社会”是个略含褒义的译名，它看重的是公民对社会政治生活的参与和对国家权力的制约与监督的积极作用。公民社会概念经历了从国家和社会的二分法向国家、市场经济和民间社会三分法的历史演变过程。根据这种观点，所谓公民社会，“是指相对独立于政治国家与市场经济组织的公民结社和活动领域”。包括非政府组织(NGO)、公民自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”(the third sector)。

公民社会的理念产生并演进于西方社会，它在不同的时代，以不同的理性结构出现在社会理论中，既印刻着时代进步的痕迹，又带有个人理性建构的倾向。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。

洛克第一次将公民社会作为逻辑推演中的一个分析概念来使用，提出了“市民社会先于或外于国家”的理论架构。他的公民社会等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段，洛克确立了“立法机关支配行政机关，社会支配政府”的学说。洛克虽然已意识到了社会中的政治领域与非政治领域的区分，但在他的观念中，两者同属于公民社会。

孟德斯鸠同样没有明确区分市民社会和国家，但与强调市民社会的优先性的洛克不同，他假设了一个强大的且不可或缺的君主立宪制政府。依他之见，立法权应由贵族团体和平民团体共同拥有，而行政权则“应该掌握在国王手中，是因为政府的这一部门几乎时时需要急速的行为。所以由一个人管理比几个人管理好些；反之，属于立法权的事项由许多人处理则比由一个人处理要好些。”“从学理层面上讲，是因为孟德斯鸠受到亚里士多德政治学和中世纪政制观念的影响。”

黑格尔在他的《法哲学》中，认为公民社会是历史过程的产物是现代世界的产物，它的出现标志着现代世界的来临。他是西方历史上将政治国家与公民社会进行明确区分的理论先驱，他认为公民社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，“是各个成员作为独立的单个人的联合”，而国家则是伦理理念的现实，代表着并反映着普遍利益，因而只有国家才能有效地救济公民社会的非正义缺陷。“国家是绝对自在自为的理性东西”，“市民社会是构成巩固的国家”。一言以蔽之，国家高于公民社会。

马克思继承了黑格尔的部分思想。摒弃了对其作伦理上的评价，而只对公民社会与国家的关系做客观的分析，并根据“物质生产——公民社会——国家”的分析模式来解释国家，从而建立起历史唯物主义体系。他认为公民社会是个历史的概念，用以指称“人类社会的一个特定发展时期，这个时期的本质特征是阶级利益的存在”，“包括各个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往”。“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织”。“在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”明确宣布，无产阶级要“为消灭国家和市民社会而斗争”。

意大利马克思主义理论家葛兰西纠正了马克思主义过于强调经济因素的偏向，把其定义为制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的不同经济利益或利益集团的代表机构的总和。国家的终结就是“政治社会重新吸纳到市民社会之中”。

哈贝马斯将公民社会理论大大推进了一步，认为公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。他主张重建非商业化、非政治化的公共领域，让人们在自主的交往中重新发现人的意义与价值。综观西方学术界的“公民社会”概念的演变过程，我们还可以抽取出关于公民社会这一概念的最基本的特征：(1)人类历史进程的产物，是现代世界前进的脚步；(2)指国家控制之外的生活领域，一种存在于家庭、家族与地域的界限之外，有别于国家又独立于国家的公共空间；要求经济民主，与统治经济不相容，市场经济是它的经济基础；(4)与专制主义互不两立，而与民主政治息息相关。公民社会民主化与政治民主化应该作为国家的一种制衡力量，互为条件、互相促进。

二、中国公民社会的兴起和发展

在中国历史上，公民社会一直被政治国家所淹没，国家和社会高度统合，政治权力渗透到社会生活的各个领域。正如美国学者费正清所描述的，“帝制中国存在着一个不受限制的权力中心，这个权力中心具有对社会经济文化无限干预的可能性。”中国公民社会的发展历程相当曲折，其成长过程一再中断。在中国。现代意义上的公民社会，产生于清末民初。20世纪后，受西方文明的冲击，相对独立的民间组织才开始活

跃起来。1978年后以市场化为取向的体制改革和对外开放使中国社会发生了根本性的变迁。经济、政治体制改革创造了公民社会赖以生长的政治、经济、法律环境，推动民间组织的大量产生，传统的政治意识和价值观念也面临着挑战。黑格尔指出：“在追逐一己私利过程中，会形成一套相互依赖的关系，某甲的生计、幸福和法律地位与某乙的生计、幸福和法律地位紧紧联在一起”。公民社会在中国的迅速崛起，是改革开放以来中国社会发生的重大变化之一。改革开放所带来的经济和政治环境的变化，使得20世纪80年代后中国的民间社会开始快速增长，出现了增长高峰。据民政部的统计，截至2006年12月底，全国各类民间组织约32万多个。然而，学者的估计大大超过这个数量，不少学者估计各类民间组织已多达300万个左右。

从中国内地的研究情况来看，公民社会理论的兴起大致可以分为两个阶段：第一阶段，主要是从1992年开始到上个世纪末。20世纪90年代开始，中国的政治、经济和社会体制改革进入一个新的阶段。现实层面的发展，迫切需要重新认识和确立国家与社会之间的关系，而作为后进国家的中国，在追赶西方的过程中也急需借用西方现代化的经验来推动自己的发展。这一时期的成果，除了探讨建立中国的公民社会以外，主要集中在对西方公民社会理论的评介和对概念移植问题的讨论上。

到了上个世纪末以后，随着世界范围内的治理与有效治理的兴起，中国政府的治理变革、制度创新研究进入一个新的阶段，公民社会理论因与中国政治民主化、文化多元化的发展趋势相符合而更加兴盛。

公民社会对于塑造良好政府形象有重要的推动作用，充分体现了公民对政治的积极参与。建设公民社会的措施实际上也是建设公民社会组织政治参与的措施，也是建设公民社会组织政治参与的过程。一是公民社会的重要载体是各种民间组织。正在兴起的中国民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来；另一方面又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了政府的有效合理治理。二是20世纪80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源，推动了政府的决策民主化。三是民间组织积极投身于社会公益事业，有力制约着政府行为，改善了政府形象，增强了公民的政治认同感。民间组织的这些所作所为改善了政府形象、缓解了政府和公民的关系，增大了政府对民族、国家的认同。

三、中国公民社会的发展对政府治理的意义

公民社会孕育着民主的政治文化，是中国渐进式政治改革的必要环节。公民社会的适度发展能够解决政治改革中所面临的社会政治危机，能够维持和巩固执政党的政治地位，增加政治资源和合法性，能够基本上维持政治体制的相对稳定性和继承性。

公民社会的发展是政府行为选择的合理取向。基于已有政治改革的实践，为了走出政治结构转型时期的“一放就乱，一乱就统，一统就死”的恶性循环，当代公民社会理论家主张政府要进行如下的行为选择来培育和发展公民社会。第一，要建立和完善政治民主制度，这是公民社会得以发育的外部条件。第二，要健全和完善法制，实行法治。公民社会必须以法律和规章来规范，以协商、协议、妥协以及协定、合同、决议等来约定行业、社团的行为的准则和范围。第三，要实现我国公民组织管理体制由政府选择型向社会选择型转变。另一方面，要向正处于发育中的公民组织尤其是那些公益类组织和为弱势群体服务的组织提供必要的资源支持。第四，要努力培育公民文化，建立社会主义公民社会意识。公民社会是现代化进程的产物，公民社会的形成需要一种与之相应的文化作为支撑。

改革开放以来，我国的政府职能转变取得了积极进展，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。特别是新时期为贯彻落实党的十七大精神，国家积极推行行政体制改革，加强政府自身建设，政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。胡锦涛总书记指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”

在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。一方面要处理好经济发展与社会事业发展的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。另一方面还要处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系。在社会管理和公共服务中，发挥政府主导作用，引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位。而公民社会的发展无疑有力地推动着政府从传统管理方式向科学有效治理的方式转变。

公民社会的兴起和发展将对中国社会政治生活特别是政府治理体制变革产生重大的影响并具有非常重要的意义。公民社会不仅是沟通政府与公民的重要桥梁，是提高政治透明度的重要媒介，还是监督和制约政府行为的力量。政府要正确对待各种民间组织，主动与各种合法的、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系，积极培育各种与政府合作，有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织，充分发挥它们在辅助政府管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。

责任编辑侯琦