现代政治统治的合法性基础

费久浩

[摘要]合法性是现代政治学的核心概念，是政治统治得以稳定和持续的前提和基础，因此也是任何政治体系必须时时关注的重大课题。笔者从价值、制度、绩效和意识形态四个角度分析了现代政治统治的合法性基础，认为中国共产党巩固执政合法性的路径选择可以从以上四个维度得到论证。

[关键词]政治统治；合法性；中国共产党；执政

[中图分类号]D60

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)07-0015-04

一、合法性：政治统治的关键

合法性是政治学话语谱系中的核心术语和重要范畴，也是一个政治体系持久运行的关键所在，因此成为政治统治者孜孜以求的宝贵资源。没有任何政治统治是完全能够依靠暴力进行的，它必须唤起并维持民众对它的合法性信仰，即让社会民众认为当前的政治状况是值得认同和拥护的。诚如哈贝马斯所言：“任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进”。

由于合法性与政治统治的稳定性和持续性具有紧密的内在共生性，因此，对于合法性的探讨几乎与政治统治的出现是同步的。早在古希腊，亚里士多德就开始为政体的长治久安出谋划策了，中世纪的阿奎那以及近代以来的洛克、卢梭等思想家都对“政治统治何以可能和持久”的问题给予了充分的关注。

不过，合法性作为一个专门的研究领域是近代才有的事情。德国社会学家马克斯·韦伯通过对社会史的研究，发现由命令和服从构成的社会系统的存在取决于它是否能建立和培养社会成员对其存在意义的普遍信仰，而这种普遍信仰就是系统存在的合法性，他还根据合法性基础的不同划分出人类政治生活中的三种统治类型即传统型、魅力型和法理型。韦伯的合法性理论对后来的合法性研究产生了，重大影响，“在今天，社会科学家(包括马克思主义理论家)刘合法化问题的处理，大多进入了M·韦伯的‘影响领域。”许多著名学者如阿尔蒙德、李普塞特、伊斯顿、罗斯金等都是在韦伯理论的影响下定义合法性的。

一般认为，以韦伯为代表的经验主义合法性具有浓厚的工具理性和权术色彩，因为它内含这样一个结论，即无论统治者采取什么样的手段，无论这些手段是否正义，只要一个政治系统能够维持最低限度的服从和比较稳定的秩序，那么它就具有合法性。许多学者对此提出了质疑，认为如果真是如此，那么即使最专制、最集权、最不人道的政治统治也会具有某种程度的合法性，因为它们会使用哄骗、欺诈、暴力甚至现代科学技术来骗取民众的认可和支持，二战中德国民众对纳粹政权的狂热追随就是一个典型的例证。

哈贝马斯同样认为韦伯的说法是值得商榷的，认为“如果合法性信念被视为一种同真理没有内在联系的经验现象，那么，它的外在基础显然也就只有心理学意义”。显然，合法性不能仅仅只具有心理学的意义，因为“不合法”的统治同样可以获得被统治者心理上的服从，而且通常是更为虔诚和狂热的圣徒般的宗教式的无条件服从。因此，哈贝马斯指出，一种“合法”的政治统治除了被统治者的心理认同之外，还要蕴含某种值得认同并经得住理性检验的内在价值。所以，合法性“意味着对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。……意味着某种政治秩序被认可的价值。”。

笔者认为，合法性(legitimacy)这一概念至少包含两层含义：一方面，它意味着某个政权掌握和行使公共权力的正当性和合理性，这需要统治者通过对某些良善价值的承诺和践行来体现；另一方面，它是指社会公众对由政治制度、政府机构、公共政策、官僚人员、政治家等所组成的政治体系的一种认可、同意和忠诚的心理状态，这意味着统治者可能运用某种适宜的工具化策略来“唤醒”民众的“合法性信仰”。

二、合法性基础的四维分析

如前所述，合法性对于政治统治具有内在共生性的重要意义，它是一个政治体系赖以存在、持续和发展的基础和前提，是“政治生命力的根本性、决定性的因素”。因此，分析和探讨政治统治的合法性基础具有十分重要的现实意义，它可以告诉我们一个“合法”的政治体系应该具备哪些资源，也可以使政治统治者明白应该从哪些方面来获得和巩固合法性。笔者认为，根据合法性的规范层面和经验层面，可以从价值维度、制度维度、绩效维度和意识形态维度来分析政治统治的合法性基础(合法性还可以划分为统治者的合法性和制度的合法性，这是适用于西方竞争型政党制度的分类方法，这意味着某个执政党作为统治者的合法性与政治制度的合法性是相对独立的，即假如执政党丧失其合法性，可以通过竞争型选举和民主程序下台而不至于威胁整个制度的合法性。在我国特定的政党制度下，执政党的执政合法性与社会主义制度的合法性具有共生性，为了后面分析的方便，本文不从这一角度论述合法性)。

(一)合法性的价值维度

合法性的价值维度是指政治统治在价值或道义上的正义性和合理性，它意味着政治权力必须体现某些值得追求的客观价值，政治体系只有符合社会共同的价值诉求才能被民众认同。可以从政治权力的起源、行使和分配三个角度来论述价值层面的合法性。

第一，在权力来源上，政治统治者必须从观念上承认人民是政治权力的最终和最高来源。近代以来，启蒙思想家运用自然法思想和社会契约论彻底推翻了君权神授论、世袭继承论等合法性论证武器，并论证了只有社会共同体才是政治权力的唯一和最终来源。如今，“政府的正当权力获致于被统治者的同意”、“权利在起源上先于权力在道义上高于权力”已成为不证自明的公理，政治权力的合法性也越来越多地建立在由民主制度所体现出的“公意”基础之上。

第二，在权力行使上，政治统治者必须致力于追求良善、正义、幸福等普世价值，努力实现人类对生命、自由和财产的追求。这是政治学一个古老而常新的话题。古希腊的柏拉图、亚里士多德和中国的孔夫子都曾宣称，政治的本质在于正义或善，人们研究政治是为了追求理想的社会生活，达到“至善”的境界。当代思想家罗尔斯说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”对这一理想的承诺和追求要求政治权力只能用于公共利益谋取公民福祉，这同时也构成了政治权力的合法性基础。

第三，在权力分配上，必须逐渐淡化政治权力的阶级色彩，强化国家的社会管理和公共服务职能。国家职能是国家本质的内在要求和外在体现，更多地强调国家的公共管理职能无疑可以亲和统治者与民众的关系，让社会民众从心理上而不仅仅出于畏惧来接受和认

可当前的政治秩序，诚如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。

(二)合法性的制度维度

如前所述，政治权力的合法性在于它“来自人民，为了人民”，但是，这仅仅是一个应然命题，一种观念上的存在物，这种政治价值的落实还有赖于一套完整有效的制度安排。在当今民主政治的框架下，这种制度安排表现为宪政(constitutionalism)，正如路易斯·亨金所说：“一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式”。

作为一种理想的政治统治形式，宪政的精神内核在于通过一部正义良善的宪法使政府权力的获得和运作法律化和民主化，同时规定和保护公民的私人权利和政治权利。也就是说，宪政的本质是限制政府权力，保障公民权利；其中，对公民权利的保障包括对公民处理私人事务的权利的保障和参与公共事务的权利的保障。

通过宪政证明政治权力的合法性是近代以来的事情，“随着人民主权观念的日益深入人心，遵循宪政制度已经成为政治权力合法性的根本性基础”。宪政与合法性的逻辑关联表现在：合法性的基础在于人民的同意，而宪政正好提供了一种表达同意的机制和渠道。进而言之，宪政对政治合法性的证明是通过对具体政制架构的确定来实现的，而宪政框架下的“政制”主要包括选举制度、有限政府、个人权利保护、权力分立与制衡、司法独立与违宪审查等。

1、通过定期的、自由平等的选举，来自公民社会的认同感和忠诚感源源不断地输入到政治系统中。选举产生的政府权力是有限的，而且必须用于保护公民的个人自由和政治权利，这就进一步实现了政府产生的真正目的。

2、由于权力天然的扩张性和侵蚀性，在政府内部引入权力分立与制衡制度能最大限度地防止公共权力的异化，使之朝着正确的方向和目标运行，而不至沦为危害社会公众和侵蚀政府合法性的工具。

3、司法独立与违宪审查制度表明在一个国家中不存在不受制约的权力，任何权力必须置于宪法之下；同时，这一制度还能通过司法程序有效地将政治问题转化为法律问题，从而避免政治动荡，保证政治系统的稳定和持续。

(三)合法性的绩效维度

政府绩效是指政府机构、公共决策者、官僚系统等政治主体通过行使公共权力履行自身职能、促进社会进步、实现公民福祉的能力和水平。主要包括经济绩效、政治绩效和社会绩效等。具体而言，政府绩效除了通过适宜的公共政策推动国民经济的发展之外，还应公平地分配国民财富；维持政治体系的稳定性、政治决策的有效性、官僚系统的健康运转以及国家主权独立和领土完整；保证社会关系的和谐稳定、公共物品的有效供给、国民生活水平的不断提高。

政府的治理绩效是政治合法性的重要基石。这不难理解，因为任何个体都有对生存、财富、安全、归属、幸福、尊严和自我实现的需要，而根据现代民主政治理论，政府产生和存在的目的正是为了实现和保障这些公民权利或社会需要。正是在这个意义上，加拿大学者C·贝伊说：“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人民服从与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要”。法国政治学家让－马克·夸克认为：“政治权力除非是想抛弃自己的任何荣誉，否则，它就必须通过为共同体服务而使自己的合法性得以证明”。

从历史经验和政治实践来看，一个政治体系如果长期效能低下、运转不灵、决策失败，不能提供基本的公共物品，不能维持基本的社会秩序和国家安全，是注定不能赢得民众的认同和服从的，因而很难继续存在和发展下去。“如果一个系统不能在最低限度内满足大部分有关成员的起码要求的话，那么，就不可能阻止这些人发展自己深刻的不满情绪”，并进而威胁到政治体系的稳定性和持续性。正因为如此，二战以来，许多后发国家都把政府治理绩效作为获得政治合法性的重要手段；而且，相对于价值重构、制度建设等合法性战略而言，这种绩效合法性策略更能起到立竿见影之效，更能迎合饱受战争之苦和饥荒之难的社会民众的心理。

(四)意识形态维度

作为一种解释、辩护和论证特定政治秩序或社会理想的理论体系或信仰体系，意识形态是诠释政治合法性的重要手段。在现代民主政治语境下，意识形态策略常为学者所诟病，被认为是政治权术化、价值堕落的表现，不过，一个无可忽视、不容逃避的现实是任何政治统治包括民主政体仍十分重视意识形态在开发和维护合法性方面的作用。“合法性里面特别是包括有占统治地位的意识形态特有的政治影响”，所以我们在分析政治权力的合法性时，不能回避也不能低估那些依靠统治阶级推行的意识形态对合法性的重要作用。

的确，成功的意识形态策略可以大大降低统治成本。提高统治效能，它远比赤裸裸的暴力统治更能从心理上赢得民众的服从。西方马克思主义者阿尔都塞区分了镇压性国家机器和意识形态国家机器，认为前者主要以暴力方式维持国家对社会的统治，而后者则以宣传、教育、思想灌输等“软”方式论证政治统治的合理性和正当性；如果政治统治没有意识形态的支持，仅靠镇压性国家机器是难以维持长久的。

意识形态的合法性论证功能主要是通过制度化的政治社会化来实现的，政治统治者通过家庭、学校、大众传媒、文学艺术等载体向公众不间断地宣传和灌输代表其整体利益的基本观念、政治思想、政治文化、象征符号等并使之内化于社会成员的政治价值取向和行为模式，从而维持民众对既存政治秩序的理解、认同与信仰。此外，意识形态还可以通过民族主义、“多数同意”等“公意化”策略将特定阶级或集团的特殊利益包装成具有普遍性的公共利益。从而使该特殊利益获得合法性。最后，政治统治者可以通过意识形态来描绘并承诺某种乌托邦似的宏伟社会理想，并声称自己掌握了这个美好社会的构建规律，从而使民众相信当下的苦难是暂时的，目前的状况是值得忍受的。

三、中国共产党巩固执政地位的路径选择

在我国特定的政党制度语境下，合法性实际上就是政党执政的合法性。政党执政的合法性是指社会民众对执政党执政地位和执政能力的一种认可和支持，它是一个政权得以存在和发展的前提。开发和巩固执政合法性资源是党必须时时关注的重大课题，因为“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”，而是一个不断培育和重塑的动态过程，这就要求党根据不断变化的国内外形势与时俱进地优化执政理念、改善执政方式、提高执政能力、巩固执政地位。

自1949年执政以来，中国共产党

依靠旧社会的负面合法性、长期革命积累的组织资源、“打江山者坐江山”的武装斗争逻辑、毛泽东的个人魅力、一元化的意识形态策略以及工业化战略积累了丰富的合法性资源。但是，20世纪70年代后期以来，随着改革开放的逐步深化、社会主义市场经济的完善、政治权威的世俗化和理性化、公民现代政治观念的成熟、文化价值的多元化、全球化的不断加深、生态政治的日益凸显，以前的合法性资源要么显得不合时宜，要么不再具有较强的解释力。因此，近些年来，党在重构与再建合法性基础方面进行了艰苦卓绝的探索，并取得了明显的成效。根据以上对合法性基础的四维分析，我们可以把党巩固执政合法性的路径选择归为以下四点：

第一，坚持立党为公、执政为民以巩固党执政合法性的价值基础。服务型政府是这一价值的具体表现，作为一种与传统管制型政府相对的政府治理模式，它的精神本质是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，它集中体现了政府的公共性和民主性，表明了执政党对公民权利优先性的认可、对政府权力服务性的体认以及对公平正义和公共责任的承诺。这些是党执政合法性的价值基础。

第二，完善人民民主和依法治国战略以巩固党执政合法性的制度基础。人民民主是社会主义的生命，坚持和完善人民代表大会制度、政治协商制度等各项社会主义民主制度以保障全体人民的政治权利和个人自由是党巩固执政合法性的重要制度选择。完善依法治国方略，把公共权力纳入法律尤其是宪法的约束和公众的监督之下是规范权力运行机制防止公共权力异化的重要制度设计，从而也是保证政治权力合法性的重要制度基础。

第三，坚持以人为本，贯彻科学发展观以巩固党执政合法性的绩效基础。科学发展观意味着党在继续把发展作为执政兴国第一要务的同时，将更加注重发展的全面性、协调性和可持续性，更加注重发展在城乡之间、区域之间、经济与社会之间以及人与自然之间的统一和谐，以保证发展的成果惠及全体人民，人民的生活水平与经济总量同步提高，这是避免陷入“政绩困局”的重要途径。

第四，建设社会主义核心价值体系以巩固党执政合法性的意识形态基础。在当前社会文化和利益主体多元化的情况下，社会主义的意识形态必须具有充分的弹性和包容性，以争取不同阶层、集团和社会群体的认可和支持。这需要党在坚持马克思主义指导地位的同时，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚。

四、结语

合法性的价值维度、制度维度、绩效维度和意识形态维度是四位一体、互相依赖、彼此倚重的，任何一种都是必不可少的，但任何一种都无法单独完成对合法性的论证和辩护，所以在实际政治生活中，需要政治统治者从全方位、多层次的视角来看待和谋取政治合法性。

抽象的政治价值如果没有具体可行的制度设计予以落实，只会沦为空洞的教条；而现实的政治制度若没有这些理念的指导，就会失去灵魂。践行民主的政府固然可以比其他政体更少地依赖治理绩效来获得正当性，但“若是长期不能提供福利、繁荣、公平、正义、国内秩序或外部安全，就会逐步瓦解民主政府自身的合法性”；政府绩效虽然与合法性存在某种正相关性，但倘若缺乏制度支撑，它会导致所谓的“政绩困局”。在现代法理型权威和民主政治条件下，意识形态的合法性论证功能最为有限，需要的条件最多，如果特定政治统治在兑现现代政治价值、实行民主宪政、创造治理绩效等方面一无是处或平平庸庸，那么铺天盖地的意识形态宣传不仅不会得到民众对统治者的同情和支持，反而会成为掩耳盗铃、自欺欺人的笑柄。

党在培育、开发和巩固执政合法性资源的过程中应充分意识到合法性是一个多维实体，对任何一个维度都要下大力气，不可偏废。就当前我国社会发展的现实而言，最为重要的是在进一步发展国民经济、提高人民生活水平的同时大力推进政治体制改革和制度建设，以民主宪政和公共权力的健康廉洁运行来赢得人民对党的执政地位的认同和拥护。

责任编辑宋桂祝