加快推进我省招投标体制改革

张家麟

改革开放以来，我省招投标事业取得长足发展。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和招投标活动日趋普及，我省招投标管理体制已不适应招投标事业发展的需要，因此，按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》和深入学习实践科学发展观活动中提出的“解决主要矛盾和突出问题”的要求，改革现行招投标体制，建立符合科学发展的招投标监督管理体制，势在必行。

现状分析

第一，招投标监督管理混乱。目前我省招投标监督执法部门多达十几家，谁都可以制定本部门、本行业的监管规定，由于全省缺乏统一有效的指导和协调，各种交易活动监管交叉、分散。这种错综复杂、层次不清、责职不明、经济关系不顺的监管体制，造成了监督缺失、监管缺位、“九龙治水、天下大旱”的尴尬局面。

第二，市场主体行为不规范。具有招投标管理职能部门集管理、监督、执法于一身，既是政策的制定者，又是执行者，加剧了部门保护和行业垄断；有些招标人与投标人之间，投标人与投标人之间，互相串通，以不正当手段骗取中标；市场主体法律意识淡薄，违法违规现象时有发生，招投标领域的商业贿赂和腐败行为屡见不鲜。

第三，主体行业准入把关不严。对招投标主体行业，缺少长远的规划布局，形成目前“招标公司”林立，鱼龙混杂，全省200多家招标公司无序竞争。而且招标行业从业人员整体素质不高，职业道德水准参差不齐，规避招标、随意改变评标标准、排斥和限制潜在投标人等违规违法现象时有发生，严重扰乱了招投标市场秩序。

第四，公共服务体系薄弱。目前全省缺乏统一的招投标信息平台，信息不对称，公开、公平、公正的目标难以实现；没有建立统一的专家库，分部门设置，评标专家人才尚未达到资源共享；信用评价体系不完善，没有建立全省统一的招、投标信用评价制度和失信惩戒机制，以致招标人、投标人、招标代理机构各方失信行为比较严重。

弊端透视

上述问题存在的原因，归根到底是招投标市场多头监管造成的，症结是体制和法律法规不完善问题。

第一，监管体制——条块分割多头管理。当前我省招投标管理体制，按行政隶属分别由省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构，对各类招投标活动，难以做到有效监督管理。

第二，同体监督——集项目投资人、主管机关、监督机关为同一主体。按现行管理体制和职责分工，对于招投标过程中出现的违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。这实际上是一种同体监督的体制，难以实施有效监督。

第三，地方保护主义——市场壁垒难打破。各地在招投标活动中，遇到的最大阻力来自地方保护主义。一些地区或部门为确保本地、本系统企业中标，还采取歧视性资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准和方法等措施，排斥外地或外系统投标人。在地方保护主义“保护”下，市场壁垒难打破。

第四，主管者自定规则——规避公开招标。各自为政、多头管理的招投标体制，滋长了招标部门花样百出，规避公开投标。一些地方和行业一是把项目化整为零，规避公开招标；二是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀标，议标；三是在信息发布上做文章，要么限制信息發布范围，要么不公开发布信息，以规避公开招标；四是一些业主单位为了私利，不愿将自己应当招投标的项目进行公开招投标，而是交给自己所属的单位承接，名日“肥水不落外人田”，既不顾质量，也不讲效率、效益，甚至把这些项目变成“唐僧肉”，内部瓜分。

第五，从业人员素质——制约招投标评标的公正。我省一些地方评标办法因条块分割、政企不分、监管不力，导致评标人员素质不高，没有形成一支综合性的高素质、精通业务的招投标职业化队伍，严重制约了招投标工作中的“评标公正性”。

第六，现有法律法规——缺陷、冲突和矛盾。由原国家发改委牵头起草的《中华人民共和国招投标法》于2000年1月1日正式实施，而由财政部牵头起草的《政府采购法》则到2003年1月1日才正式实施。《招投标法》、《政府采购法》均属于同一位阶的两部公共采购法，都是属于规范公共采购行为的法律，但两部法律存在一些缺陷、冲突和矛盾。—是按照《政府采购法》，工程采购大部分属于政府采购，但由于部门分割、条块分割，目前并未被纳入政府采购范围操作，也就是说，我国绝大部分工程采购都是由缺乏监督的各部门分散进行的。二是《招投标法》实施以来，由于没有统一的主管机关，大多数情况下采购人、主管机关、监督机关都是同一主体。由此，相关的权力主体和社会中介机构扮演着不光彩的角色，导致我国公共采购领域里普遍存在商业贿赂、“黑箱操作”。三是《政府采购法》实施后，统一了货物、工程和服务的主管机关，也就是我国各级财政机关。但前后两部法律在主管机关方面还是存在严重的抵触。前一部法律规定相关部委及其所属机构管辖各自的公共采购，即分散采购。后一部法律则以集中采购为主。为此，部委之间纷纷出台本部门的行政规章，从而造成部门之间规章相互打架，导致公共采购监管疲软和执行不力。四是在政府采购实际工作中，我国各地政府采购部门和行政监管部门是同时适用《政府采购法》和《招投标法》的内容，但两部法律的主管机关、信息披露制度，回避制度、质疑程序、投诉程序、法律责任等内容均不相同。一旦发生争议，不论是行政主体，还是政府采购当事人在两部法律面前均会遭遇无所适从的局面。

改革思路

第一，改革的总体要求。

招投标体制改革的总体要求是：按照政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能要求，加强政府决策和协调能力，调整现有机构编制，整合现有服务资源，完善行业自律组织，建立有利于规范招投标市场，有利于优化经济发展环境，有利于依法行政和依法监管，有利于提高招投标质量的管理体制和运行机制。改革遵循的基本原则是：依法监管；公开公正；统分结合；行业自律。

第二，改革的基本思路。

(1)加强组织体系建设，提升政府驾驭招投标工作的决策和协调能力。省政府应建立议事协调机构，如招投标工作领导小组或联席会议制度，研究和决定招投标管理体制及改革等重大事宜，全力推进全省招投标监管体制改革。

(2)推进监管体系建设，强化政府对招投标市场的统一监管。成立省、市两级招投标监督管理机构。将过去分散在一、二十个部门的监管职能予以集中，授予职能，明确责任，强化政府统一监管。

(3)整合招投标市场各类资源，建设统一的招投标交易平台。将分散在相关部门的交易市场进行有效整合，着力解决招投标市场行业垄断、部门分割、自成体系、资源浪费等问题，建立统一的招投标平台。

(4)构建招投标公共服务体系，为招投标提供优质高效服务。在改革中要注重招投标市场服务体系建设，建立跨行业、跨地区、跨部门的综合评标专家库，实行专家资源共享；对专家评委实行动态管理、信用考核制度，以保证评标的公平、公正、客观；同时，相继建立评委随机抽取系统、评标监控系统、公共信息网络系统，为市场主体提供良好服务，提升服务能力。

(5)建立招投标信用评价体系，实施招投标全过程监督管理。要加强对招标、投标、开标、评标、中标的全过程监督管理；要充分发挥行政监察作用，形成行政主管部门和业主方内外监督的双向监督合力；建立信息公开制度。

(6)加强规章制度建设，从源头上遏制招投标领域的腐败。要依法制定统一的招投标监督管理办法、实施细则、业务操作规程、违法违规处理办法、投诉受理办法等规章制度。同时向社会公布省、市、县举报投诉电话、联系方式及电子邮箱，从制度、规范和运行规则上遏制招投标领域的腐败。

(作者系安徽省编办副主任)