“飞地”猜想

徐浩程

在八百里皖江上，“飞地”似乎正跃然纸上。但“飞地”最终能否“飞”起来，取决于时机与政府的选择。

5月26日，苏州新加坡工业园迎来15周年庆典。在此前后，中国与新加坡合建的另外两处新“飞地”——苏通工业园、南京生态科技园亦在江苏沿江先后奠基开工。

作为承接国际产业转移的典范之作，其示范效应正在沿江而上逐渐被放大。而这给即将落地的皖江城市带承接产业转移示范区带来的想象空间是一准将成为皖江第一块“飞地”?换言之，如果在皖江北岸划出一块区域来进行飞地开发，这块“飞地”将花落谁家?

这正是皖江示范区赋予人们无尽的猜想。参与皖江示范区规划编制的相关专家向《决策》预言道：“这将是示范区今后最大的亮点与热点，也是示范区创新产业转移承接方式的一大尝试。”

其实，不用等到“今后”，在八百里皖江上，“飞地”已经跃然纸上。

“飞地”的光与影

“安徽正在规划建设皖江示范区，将选择一批条件好的区域先行先试。”2009年4月26日，安徽省省长王三运在第四届中国中部博览会高峰论坛上如此谈道。

类似的表述曾于半年多前，出现在安徽上报国务院关于设立皖江示范区的请示中。文件中写道，在皖江示范区的区域范围内，将“选择一批区位、交通、产业基础、配套条件较好的开发区先行先试”。

那么，何谓先行先试?湖北的实践也许是答案之一。

2008年，尽管要等到5月，湖北才会召开承接产业转移扩大开放工作会议，但在此前4月，湖北就已经在襄樊与宜昌各布局了4，深圳工业园，作为其承接东部沿海产业转移的先行区。在建设方式上，这些园区完全采取“飞地”模式，由两地共建。

其实，安徽省决策层已有过坦率的表不。

2008年10月16日，在安徽华谊煤基多联产精细化工基地项目一期工程开工典礼前，出席典礼仪式的安徽省相关领导与上海市副市长艾宝俊进行了会谈。在会谈中，安徽省相关领导就曾直言，“我们可以在沿江划出一块地区，让你们上海来搞，承接你们的产业转移”。此言给皖江各县市留下无穷的想象空间。

随着皖江示范区从点题走向破题，“其他省领导也有类似的想法。”安徽省发改委相关官员告诉《决策》。这一想法在拟定中的皖江示范区规划中已经得以体现。在最新的规划草案中，“‘飞地开发的篇幅与作用已经被强化了。”5月底，参与皖江示范区规划的相关专家告诉《决策》。

对于安徽摇动的“橄榄枝”，上海等沿海地区并非无动于衷。

在采访中，安徽省发改委曾提供给《决策》一份上海市委研究室的调研报告。在这份上海市委主要领导批示的调研报告中，上海市委研究室在深入研究了上海外高桥保税区“飞地”江苏启东的案例后，写道：“进一步完善‘外高桥一启东模式……苏北地区、皖江地区……应作为近期合作的重点。”

在最近出台的“长三角指导意见”中，国务院亦明确提出，要长三角“积极探索互利共赢的财政政策，有序推动异地联合兴办开发区”。无疑，这就给了各个地方主动出击的“尚方宝剑”。

不过，正如上海市委研究室在其调研报告中所言，“开发区异地拓展能否成功，很大程度上取决于合作模式和管理模式能否保证双方的利益。”就此，上海市委研究室建议道，“如能够与当地共享GDP和税收，既体现了上海的服务水平，又增强了上海的发展后劲，无疑一举两得。”

显然，首先须同意GDP与税收分成，上海等地才有与中西部地区合建“飞地”的动力，这就将选择的权力交到了中西部等承接地。

“在这个问题上要解放思想，不求所‘有，但求所‘在。”安徽省发改委地区处处长殷君伯的话一语中的。当年，正是这八个字带领安徽突围国企改革，此次能否再次引领皖江通过“飞地”建设，探索出一种区域合作的新机制、新模式，值得期待。

跨江联动的期待

“对于皖江，‘飞地带来的将不仅是区域合作的新体制和新模式，更有可能搅动皖江的经济地理，为实现皖江南北跨江联动埋下伏笔。”相关专家告诉《决策》，这是“飞地”在皖江更大的想象空间。

皖江“跨江”的意图由来已久。早在安徽省2006年编制的《沿江城市群“十一五”经济社会发展规划纲要》中，就提出了“以沿江联动、跨江发展为取向，大力推动皖江城市带建设”的发展规划。

2008年2月，安徽省省长王三运在政府工作报告中，谈到促进区域协调与合作发展、培育经济增长极时亦指出，“以沿江联动、跨江发展为取向，大力推动皖江城市带建设，加快基础设施共建共享，建成在全国具有较强影响力的先进制造业基地和现代化城‘市群。”

无论是从历史，还是现状以及未来发展趋势看，跨江发展势在必行。“但多年来，皖江跨江发展还没有实质性进展。”专家不约而同地直言道。

从整个长江流域来看，要跨江发展必须具备两个条件。一是有足够多的过江通道，另—个是突破行政区划，实施体制创新。展开皖江地图，从南往北，八百里皖江将在不久的将来实现8座长江大桥飞架南北的格局。显然，跨江发展的障碍已经不是过江通道的问题，而是突破行政区划的问题。

而且，“过江通道的增加已经开始‘倒逼行政区划了。”相关专家告诉《决策》，“大桥的建设，让跨江发展的趋势变得十分明显。譬如，马鞍山大桥之于马鞍山与和县、芜湖大桥之于芜湖与无为、铜陵大桥之于铜陵与枞阳，安庆大桥之于安庆与东至等。如果不能跨江发展形成协调与合作机制，那么就有可能在这些大桥的两端形成恶性竞争。”

2009年5月，上海浦东与南汇的合并似乎给皖江行政区划调整带来了一丝曙光。但将跨江发展的全部希望寄托在行政区域调整上，显然不太现实，上海只有两个区行政区划进行调整，而皖江涉及到9市。

如何在现有行政区划下，进行机制体制创新以突破行政区划，是摆在皖江跨江面前的一道难题。而皖江示范区“飞地”的建设，将给这遭难题带来新的解决思路。

“在与沿海发达地区建设‘飞地时，我们者阿以大胆设想在沿江划出一块地与上海、香港等地合作开发，甚至将园区建设、招商引資等全权委托给它们30年或者50年。在皖江内部，我们为什么不能沿用这种模式，在皖江两岸互建‘飞地呢?”合肥工业大学产业经济研究所所长刘志迎反问道。

在刘志迎看来，皖江两岸通过“飞地”联动发展，还能改变皖江“南强北弱”的局面。目前，马鞍山、芜湖、铜陵等皖江经济实力较强的城市均集中在皖江南岸，而北岸城市相对弱于南岸城市，“通过‘飞地开发实现跨江发展，可防止皖江北岸中段出现产业断裂和空心化，避免主要交通干线和长江岸线等资源的大量浪费，增强对江淮腹地的辐射效果和优化传接空间。”

一个区域的猜想

第一块“飞地”将花落谁家?在规划出台之前，皖江各

县市均在施展浑身解数。

不过，除了正在编制中的皖江示范区规划，安徽似乎尚无官方文件提及“飞地”。“飞地”之争就只能潜伏在“先行区”争夺中，只有拿到先行区的先行先试权，才能在“飞地”建设中拨得头筹。

“无为的目标就是要争创皖江示范区的先行区和核心区。任何改革都要有人率先创新，无为就要走在前面。”在采访中，无为县委书记周勇显示了—个强县的信心与胆略。要想弄明白周勇为什么在角逐先行區的竞赛中有如此的底气，只需站在芜湖长江大桥北段，数数岸边密密麻麻的水泥柱与岸上层叠的造船厂，就可清晰地感知到。

同样有信心的还有宣城。

今年4月，宣城市发改委撰文称，“历史上看宣城与苏浙沪经济文化交流由来已久，……宣城包括旌德不仅要打造承接产业转移的示范区，而且要做示范区当中的先行区。这务必要形成共识。”5月，安庆市人大常委会相关官员亦在媒体上撰文称，“争取安徽省将安庆作为皖江承接产业转移示范区的先行试点城市。”安庆更是第—个向安徽省发改委递交示范区规划报告的地市。

博弈正在进行，花落谁家还很难判断。不过，福建等先行者可以给皖江以借鉴。

2009年年初，海峡西岸经济区上升为国家战略。此后不久，海西首个合作项目——平潭两岸合作试验区，在福建省常务会议上研究并通过。之所以“这次选中平潭县作为试验区，主要原因是看中了它的地理优势，岛内经济建设相对落后，与当年深圳开发初期相似，便于建设规划，”福建相关人士分析道，“即使某些措施试错了，对全局的影响也不会太大。”

从福建与深圳的选择可以发现，无论是“先行区”还是“飞地”，都需要选择一个此前建设相对落后，“即使试错了对全局的影响也不会太大”的区域。就此。众多专家在接受《决策》采访时一致认为，如果皖江能够布局“飞地”，皖江北岸不应当被遗忘。

“皖江有800里岸线，利用的多是南岸，由于过去防洪能力的限制，北岸岸线资源过去几乎没有利用起来。”刘志迎告诉《决策》，“现在随着三峡大坝的建成以及防洪能力的提高，北岸岸线资源应当被充分利用起来。”

在日前召开的加快皖江城市带发展座谈会上，相关专家一致呼吁，将江北岸线列为下一个时期的重点，和县、无为、枞阳三县应成为核心。

在采访中，相关专家与官员亦告诉《决策》，安徽省决策层十分重视北岸的开发，在示范区最初的设计中，示范区的核心区域主要是放置在皖江北岸。

无论“飞地”花落谁家，其首要的责任还是要创新一套可以被复制的合作模式，不仅可以让中西部复制，也可以籍此在皖江示范区内部实现整合。一句话概括，就是发挥先行先试权的最大效应。