平衡与失衡之间:奥巴马政府国家安全战略调整的指导思想基本内容与走向分析

舒 隽 黄 海

[内容提要]虽然新一届美国政府的国家安全战略文件要到2009年9月份才出台，但新任总统奥巴马上台后，美国国家安全的战略判断、战略目标和战略手段已经悄然转型。为了在实力相对下降的情况下，继续维护和扩展国家利益，最终实现“反恐”与“争霸”相结合的战略目标，新一届美国政府基于克服经济危机、处理战争残局和应对新兴大国崛起的战略判断，开始从布什政府的“先发制人”战略向“理性收缩”和“接触战略”调整，收敛扩张锋芒，注重现实主义、多边主义，软实力制胜和“预防性遏制”的战略手段。但美国固有指导思想与战略目标的局限，使得奥巴马政府国家安全战略的转型仍是一种时刻矛盾、摇摆不定的失衡调整。

[关键词]平衡失衡奥巴马政府国家安全战略

中图分类号：D8712·2文献标识码：A文章编号：1007－1369(2009)5－0070－06

美国前任总统布什的国家安全战略，带来了巨大的战争资源消耗、国际形象的急剧恶化，国际金融危机冲击下的力不从心和传统盟国关系的裂痕，这使得美国亟需调整自己的国家安全战略。奥巴马政府上台后，在延续和创新2008年《美国国防战略报告》的指导思想前提下，基于克服经济危机、处理战争残局和应对新兴大国崛起的战略判断，开始从布什政府的“先发制人”战略向“理性收缩”和“接触战略”调整，收敛扩张锋芒，注重现实主义、多边主义，软实力制胜和“预防性遏制”的战略手段，一方面收缩力量回归“接触战略”轨道，进行形象修复与力量重聚，另一方面采取“预防性遏制”战略，应对新兴大国对美国国家安全战略的威胁。

奥巴马政府国家安全战略调整的指导思想

奥巴马政府国家安全战略的调整实质上是对2008年《美国国防战略报告》的延续与创新。布什政府在卸任之际，出台了2008年《美国国防战略报告》，这个报告延续了2002年和2006年的美国《国家安全战略》，以及2006年美国《四年评估报告》的战略思想，“继续把恐怖主义的威胁摆在一个相当的高度，把对美国本土的防务界定为国防部的核心职责。在对外进行反恐战争的同时，除了增加国防预算来大幅度提升自身军事实力外，更要看重‘软实力的影响力以及加大与盟友间的战略合作，并强调面对中国这样的‘潜在对手要持以更加谨慎和理性的态度”。这个报告既包含了美国国家安全战略的战略判断和战略目标，又基本明确了美国国家安全战略的战略手段，既是对布什政府国家安全战略的发布反思性总结，又是对下任美国政府国家安全战略的前瞻性建议。奥巴马政府上台后，其国家安全战略充分吸取了这个报告的建议，在高举“反恐”的旗帜下，将重建美国的国际形象与领导地位，注重手段方式的灵活性与温和性，作为其国家安全战略调整的基本指导思想。

奥巴马政府国家安全战略调整的基本内容

1、战略目标：强调“反恐”与“争霸”的两种结合

以“9·11”事件为重大标志，反恐成为美国国家安全战略的重要使命。布什政府执政的八年时间里，屡屡高举反恐旗号“先发制人”、“推进民主”、“单边行动”、“更迭政权”，在骨子里体现了美国传统的霸权主义思维，即，“充分利用反恐衍生的战略机遇，把阶段性反恐目标纳入其谋求世界霸权的大战略框架中，强化海外军事存在，抢占全球战略要地，推进国内军事变革，在力量的建设和部署上，从长远看主要是针对可能挑战美霸主地位的中、俄等新兴大国”。奥巴马政府上台后，2009年1月就计划批准国防部向阿富汗增派3万多名士兵的方案，以打击塔利班和“基地”组织，其目的就在于继续高举反恐大旗，收缩与集中力量打击“基地”组织和塔利班武装，在清除恐怖主义现实威胁维护国家安全的同时，谋取最大化的地缘政治优势与国家利益；另一方面则是绝不放弃美国的领导地位，依然“将维护和强化美‘一超独霸地位作为最终目标，只是为了减少‘谋霸成本，获取更多更有利的‘谋霸国际空间，奥巴马政府改变了‘硬对抗的方法，采取更多‘软进攻的手段”，强调传统盟国的合作加深，奉行多边主义的接触战略，以便于“在实力相对下降的情况下，通过‘分担风险和‘外包责任，通过榜样和行动来领导世界”，从而实现“反恐”与称霸世界的结合。

2、战略判断：应对“经济危机”、“战争残局”和“新兴大国崛起”的三种形势

首先，奥巴马政府对美国国家利益的根本判断仍然是“一超独霸”。尽管奥巴马政府执政以来，一直低调广泛参与解决全球和地区性问题，高调构建全面接触的新型国际关系，缓和与穆斯林世界的关系，高官近期频访非洲，主张与新兴大国的接触与建设性合作，积极修复与传统盟国的关系，积极参与全球气候变化合作，但所有这些动作与姿态的背后，绝不是对其“一超独霸”地位的放弃。奥巴马公开宣称，“在付出数千人生命和数千亿美元的代价之后，很多美国人可能想要着眼于国内，放弃美国在世界上的领导地位，这是一个我们绝对不能犯的错误”。在坚持这一国家利益的前提下，奥巴马政府的国家安全战略调整自始至终体现出反恐旗帜下的争霸企图，依然将维护和强化美“一超独霸”地位作为美国国家利益与国家安全的最终目标。

在“一超独霸”的根本国家利益判断前提下，奥巴马政府的国家安全战略判断分解为短期、短中期和长期三种。

一是短期内应对国际经济危机的挑战。发端于美国次贷危机并席卷全球的金融危机，进一步从虚拟经济向实体经济蔓延。据联合国贸易和发展会议公布的统计数据显示，因受金融和经济危机的影响，世界各国2008年对外直接投资总额为14000亿美元，比上一年下降21％，标志着持续四年的世界对外投资增长周期已经结束。金融危机不仅严重挫伤了世界经济，也严重削弱了美国的实力和信心。遏止金融危机的蔓延和深化，走出危机恢复美国经济的强势地位，不仅事关奥巴马政府的执政地位，也事关美国的国家战略安全。美国国家情报总监布莱尔在2009年2月向国会提交的《2009年度威胁评估报告》中，明确将金融危机及其地缘政治影响列为美国“首要安全关切”。而应对经济危机，不仅是美国一国的事，更需要全世界各国的通力合作与精诚团结。布什政府时期的“单边主义”与应对经济危机所需的“多边主义”显然格格不入。因此，走出经济危机，重振美国信心，不仅需要奥巴马政府调整其国内经济政策，也需要奥巴马政府对美国的国家安全战略进行调整。

二是短中期应对伊战与阿战残局的挑战。“负责任地”从伊拉克撤军和打赢阿富汗战争，是奥巴马政府收拾伊战与阿战残局的总体战略方针。伊战的难以收拾，不仅使得美国的政治经济实力不断耗损，也使得美国的国际形象日趋受损，更使得其反恐局势进一步恶劣。为此，奥巴马政府强调恐怖主义是美面临的“严重威胁”，并进而调整了布什政府的伊战和阿战战略。但无论是体

面而不失利益地从伊拉克战场的泥潭中退出，还是要打赢阿富汗战争，抑或是清除恐怖势力威胁，既离不开国际上的多边合作，也少不了国际社会特别是伊斯兰世界对美国的恢复信任，更缺不了美国对其一贯“单边主义”和“先发制人”战略的调整。因此，收拾战争残局，重塑美国形象，打赢反恐战争，奥巴马政府必须调整其国家安全战略。

三是长期应对新兴大国崛起的挑战。美国的国家安全战略既要应对原教旨主义对“自由”的挑战，又要应对像中国、俄罗斯、印度等新兴大国的崛起，这是美国国家安全战略中一个长期的战略判断。布什政府一直把打击国际恐怖主义和防范新兴大国的潜在挑战作为其国家安全战略的两条主线。如何应对中俄印诸强的兴起，尤其是与中国的关系，同样也是奥巴马政府必须应对的挑战。美国传统的国家安全战略原则使得奥巴马政府同样强调印度这样的关键“民主国家”是有价值的天然战略盟友，要帮助印度成为全球大国，而对中国和俄罗斯则采取两面下注的对冲战略。但美国在实力相对下降，中俄实力日渐增强的必然趋势下，已无法维系以往的“单边”策略，尤其是国际经济危机和全球气候变化的应对，能源危机、朝核危机和反恐等问题的解决，美国更需要中俄等国的积极参与与合作。因此，如何在对话、务实的基础上进行建设性合作与预防性遏制，应对新兴大国崛起，重树美国地位，是奥巴马政府国家安全战略调整的长期的战略判断。

3、战略手段：主张“多边主义”、“软实力制胜”、“预防性遏制”和“现实主义”的四种结合

一是走出“单边主义”，走向“多边主义”。布什政府执政期间，奉行“不能妨碍美单独行动的自由”的“单边主义”。退出《京都议定书》、拒签《核禁试条约》、执意对伊拉克动武等等一系列强硬手段，无不彰显其单边主义色彩，美国的国际形象与国际领导能力受到严重损害。奥巴马政府上台后，立即调整布什政府的“单边主义”战略，走向“多边主义”，彰显柔性风格，广交“伙伴关系”。奥巴马认为，“美在21世纪面临的主要问题和威胁无法通过一个国家单独解决，甚至无法通过与传统盟友的合作得到解决，而是必须通过与大多数国家和国际组织的合作来解决”。国务卿希拉里在参议院作证时强调美国将在全球范围内广结伙伴关系，将美国的“伙伴关系”分了四个层次：“一是强化与欧亚传统盟国的关系，此指欧洲与日韩等国；二是深化与有地区性影响的国家的关系，此指印度、印尼、巴西和埃及等国；三是与两大具有国际影响力的大国，即中、俄两国结成坦诚而富有建设性的关系。四是有效地利用国际组织”。在这一思想指导下，奥巴马政府试图通过一系列的行动证明其向“多边主义”的回归。首先，修复同伊斯兰世界的关系。奥巴马出访伊斯兰世界，在6月4日埃及首都开罗大学发表的演讲中系统阐释“中东新思维”，讲述个人及家庭的“伊斯兰”烙印，回顾美国与伊斯兰世界的历史渊源，表示要寻求美国与伊斯兰世界关系的新开端。奥巴马总统7月访问加纳，国务卿希拉里8月5日开始对非洲进行为期11天的“跟进之旅”，走访肯尼亚、南非、安哥拉、刚果民主共和国、尼日利亚、利比里亚和佛得角等7国等。其次，6月5日访问德法两国，旨在改善“跨大西洋伙伴关系”，弥补单边主义所造成的欧美关系裂痕，同时极力强化与日、韩、澳等国的传统同盟关系。第三，将担任美常驻联合国代表的苏珊·赖斯地位提升至内阁级，以彰显对联合国等多边机构的重视，承诺美国将积极参与《联合国气候变化框架公约》，在解决气候变化问题上发挥领导作用。最后，重视发展同中、俄、印等新兴大国的合作关系，在声称印度是天然战略盟友的同时，也提出要加深与像中国这样的新兴大国的伙伴关系，积极与俄罗斯开展大幅度削减战略核武器双边合作，试图“开辟‘国际合作的新纪元，共同应对‘新世纪面临的新挑战”。

二是淡化“以武制胜”，主张“软实力制胜”。布什政府迷信武力，任内连续发动两场战争，鼓吹“美必须维持无可匹敌的军事实力”，“遏阻任何潜在对手试图赶上或超过美力量的企图”，成为名副其实的“战争总统”。而奥巴马政府则上台伊始就推出“巧实力”外交理念，注重把外交置于武力之上，强调“实力本身并不能保护美国，也不允许美随心所欲”，“美国的安全来自于事业的公正性、以身作则的示范效应和保持适当谦卑和克制的品性”。奥巴马政府执政后采取了一系列举措来阐释其“软实力制胜”的理念。首先，奥巴马一上任即宣布关闭关塔纳摩监狱，并公布从伊撤军时间表，表示要用“3D”(三个英文词——Diplomacy，Development和Defense，即外交、发展与国防的首字母)一体化运用国家资源为战略目标服务。其次，奥巴马政府承诺把对外援助增加一倍，大幅提高对阿富汗和巴基斯坦民众的物资援助，准备培养和帮助阿富汗训练自己的国家安全力量。第三，奥巴马政府准备组建“美国之声团队”，招募、训练和派出年轻精英，加强与穆斯林国家的交流。一系列举措说明奥巴马政府主张用外援扶持、形象重塑、文化渗透和“硬实力威慑”等手段相结合的“软实力制胜”，或者说硬实力与软实力相结合的“巧实力制胜”。

三是反对“先发制人”，强调“预防性遏制”。以2002年美国《国家安全战略报告》将“先发制人”战略确定成为美对外政策的核心内容为标志，布什政府将“先发制人”的战略手段第一次提升到国家战略高度。这种战略在国家安全观上奉行“绝对安全”的最高宗旨，在战略原则和手段上采取“基于能力”的“先发制人”。但是，“美国政府用强权去摧毁恐怖主义和邪恶国家，却不能带来更稳定和和平的国际秩序”。奥巴马政府对“先发制人”战略做出了重大调整，强调“美国将采取一切必要的手段打击恐怖主义，但不会将其扩大化，更不会用来更迭政权”。首先，对朝鲜、伊朗等国奉行“胡萝卜加大棒”政策，主要工具是经济制裁和外交打压，而不是武力颠覆。如朝鲜近期试射导弹，进行核爆试验，美国一方面以经济制裁和联合国决议等方式进行打压，另一方面则时刻不忘挥舞大棒威胁要进行打击。第二，对俄、中等新兴大国，采取以“预防性遏制”为主的政策，积极接触，软硬兼施，但以软的一手为主，积极塑造而不是强行改制。如对于中国，奥巴马政府的高官近期频频访华，2009年5月，奥巴马又宣称中国的崛起对美国来说，既是重要机遇，也是重大挑战，既要欢迎一个和平崛起的中国，又要时刻准备应对这种崛起。这说明美国既视中国为合作伙伴，又视中国为潜在对手，时刻警惕和防范。

四是隐藏“理想主义”，注重“现实主义”。美国国家安全战略的制定一直考虑两个因素：即最大化的追求国家利益和最有效地推行美国式的“价值观”。“从老布什政府时期的‘世界新秩序构想，到克林顿政府的‘塑造一反应一准备(shape-respond-pre-pare)战略构想，再到布什政府的‘先发制人战略，美国在确定国家安全目标、认

定安全威胁、拟定安全政策的过程中，不仅考虑美国的国家安全利益，而且强调美国的民主价值观念”。布什政府国家安全战略的“先发制人”与“更迭政权”将这种理想主义推到了极端，但“美国绝对没有强大到能够不顾抵制而把自己的意愿强加给世界”，所以“这种新帝国的美国政策有可能引起越越多的抵制和不断上升的成本”。奥巴马政府的国家安全战略认为，“美真正的力量并非来自武力威胁或财富规模，而是来自理想的持久力量，即民主、自由、机会和不屈的希望”。首先，与布什政府一直拒绝任命中东问题特使相反，与布什政府在中东单边黩武地以武力更迭政权，以枪炮推行价值的强行推进民主改造计划不同，奥巴马政府一上台就宣布任命前参议员乔治·米切尔担任中东问题特使，并通过高调出访伊斯兰国家，“提倡接触对话、缓和关系，对伊斯兰世界大放善意，寻求美国与伊斯兰世界关系的新开端”。第二，推行“伊拉克新战略”和“阿富汗－巴基斯坦新战略”，体面而不失利益地从伊拉克战场的泥潭中退出，积极改善与穆斯林世界的关系，调整阿富汗战争目标，由强调“民主”转向突出“安全”，批准国防部向阿富汗增派3万多名士兵的方案，以打击塔利班和“基地”组织。既通过清除恐怖势力为美国营造良好的国家安全，又通过一个稳定的中东来重树美国的国际形象与影响力，奥巴马政府试图在立足现实的基础上来实现自由民主等理想主义的目标。

平衡与失衡之间：奥巴马政府国家安全战略调整的走向分析

奥巴马政府执政以来，对美国国家安全战略的新调整给国际社会留下了非常深刻的印象，在一定程度上有利于缓解美面临的战略困境，有利于世界局势的总体稳定，有利于国际合作机制的务实构建，他在改变美国的形象、构建“全面接触”的新型国际关系，广泛参与解决全球和地区性问题等方面的言论和做法也很受世界欢迎，与此同时，也吊高了世界各国对奥巴马政府的胃口。但实事求是地说，奥巴马政府国家安全战略的调整是否能真的能完全付诸行动还很难说。一些国际分析家也认为，现在完全判定美国国家安全战略调整的效果尚为时过早，因为其调整并非依赖政策的宣布，而是实际的行动。而且总体而言，奥巴马政府的国家安全战略没有脱离美国一以贯之的战略目标，只是根据战略判断的不同而调整了战略手段，且调整处于一种时刻摇摆和矛盾的失衡状态。

1、战略目标与战略手段之间的平衡与失衡

美国政党政治的特点，使得民主党与共和党交替执政的过程中，总是基于国际国内政治经济形势的变化，而出现国家安全战略的转型。如冷战后以1991年海湾战争和前苏联解体为标志性事件，共和党的老布什总统提出“美国领导下的世界新秩序”，维持美国单极优势的领导地位，推广美国的价值观，建立反映美国利益和价值观的世界新秩序。1994年民主党的克林顿政府提出“塑造，准备，反映”为特征的“领导与接触”战略，通过其主导的国际多边机制，把温和的“全球治理”与激进的“人道主义干涉”相结合，建立一个美国主导下的基于大国合作的国际体系。2001年以“9.11”恐怖袭击为标志性事件，共和党的布什政府提出“单边主义”、“先发制人”和“更迭政权”的国家安全战略，利用美国的绝对优势，谋求其绝对安全。尽管战略手段和战略原则多次调整，但无论是温和，还是激烈，无论是单边，还是多边，都是美国为维持“一超独霸”战略目标而实施的多种策略平衡。尽管奥巴马要以多边主义取代布什的单边主义，但是布什和奥巴马的国家安全战略目标有明显的共性：“即坚持美国的国际领导地位；坚持盟国第一，加强美国领导的联盟体系；坚持促进人权、民主和宗教自由，创建和扩大民主同盟；以及坚持对像中国和俄罗斯这样的新兴大国推行两面下注的对冲战略”。从这一点而言，美国是在不同的国际国内形势下，实施各种看似失衡的同家安全战略原则，但却是在表面上失衡的战略手段中追求与获得实质上的战略目标的平衡。

2、指导思想和战略手段之间的平衡与失衡

美国特有的政治体制决定了其政策制定中的摇摆性，而传统意识形态的拘囿也决定了其政策执行中的两面性。因此，奥巴马政府国家安全战略的调整必然会受到国内反对派的掣肘，同时，也受到固有意识偏见的制约。首先，奥巴马政府在实施其战略调整中不断受到共和党、利益集团和媒体等因素的牵制。如关闭古巴关塔那摩监狱的决定，不仅遭到前副总统切尼的强硬反对，也受到民主党内的广泛质疑，国会参议院更是在5月20日以90票对6票的压倒性表决结果，否决了奥巴马政府用于关闭关塔那摩监狱的拨款提案。其次，奥巴马政府实施其国家安全战略的调整受到传统意识形态的掣肘。尽管美国需要中俄等国在经济危机、反恐与地区和平等问题上的信任合作与“伙伴关系”，但固有的意识形态偏见和国家利益指导思想使得奥巴马政府依然对中俄怀有深刻的警惕，一方面与俄罗斯合作削减战略核武器，另一方面支持“北约大门朝所有欧洲民主国家敞开”，一方面既欢迎一个和平崛起的中国，另一方面又时刻应对遏制这种崛起。从中可以看出，奥巴马政府的国家安全战略调整在美国传统的指导思想下，也是前后矛盾、摇摆不定，处于一种总体平衡与时刻失衡的状态。

3、高调言论和实际行动之间的平衡与失衡

事实上，奥巴马政府国家安全战略的调整目前依然是较多的“纸上谈兵”，新政策在很多方面的前景还不够明朗，要想成功达到预期目标还需要更多的努力。如伊拉克战场仍然烽火未息，与朝鲜仍未建立稳定平等的对话机制，承诺的对外援助仍未落实，尤其是在中东问题的处理上，尽管奥巴马对伊斯兰世界在言论上大放善意，但却少有实际的行动。巴以和谈，奥巴马至今无法改变以色列的强硬态度，美国与伊朗的核心对话也未开展。对此，“伊朗方面认定，行动比言语更重要，美国在中东地区‘深受憎恶，对其的憎恶感不会因‘口号而改变，美国需要行动”。又如奥巴马7月在访问加纳之时提出了非洲“新思维”，说美国对非洲的承诺将不再局限于经济援助，还将在“为实现根本性变革而进行的能力建设”方面提供合作。但提供合作是美国单方面的姿态，大多数非洲国家要的是切实的投资和脱贫。对于希拉里所访问的较为发达的这七个非洲国家而言，或能与美国的新思维合拍在一起，但大多数非洲则把美国“对非新思维”视为虚伪之举。尤其值得一提的是，美国时刻没有忘记自己根本的国家利益与战略安全，这使得奥巴马政府的言论与行动之间处于一种实质的失衡状态。如美国国务卿希拉里8月5日在访问肯尼亚时说，只有非洲政府实施“良政”，非洲企业和贸易才能实现增长，而肯尼亚总理对此的反应则是：非洲不需要“说教”。

因此，奥巴马政府的国家安全战略是否能真正调整到与世界各国建立“广泛的伙伴关系”，我们仍需拭目以待。

(责任编辑：张业亮)