推动城乡一体化发展要创新思路

武 峰

[摘要]我国总体上已进入了以工促农、以城带乡工业化中期发展阶段，推进城乡经济社会发展一体化的时机已逐渐成熟。实现城乡经济社会发展一体化，要因地制宜实施城市化发展战略，要创新体制机制，着力构建城乡一体化发展框架，要发挥政府主导作用，以加快县域经济发展主要抓手，进一步深化农村改革。

[关键词]统筹城乡发展；城乡一体化；创新体制

[中图分类号]F323[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0034－03

党的十七大报告明确提出，要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化发展新格局”。十七届三中全会又作出了“加快形成城乡经济社会发展一体化发展新格局，推动农村经济社会又好又快发展”的战略部署，为推动城乡融合互动发展指明了方向。城乡一体化发展是统筹城乡发展的最终归宿，要统筹城乡一体发展，必须创新城乡发展的体制机制，彻底破除计划经济遗留下来的城乡分割的二元体制，切实纠正城市偏向，给农民以平等的国民待遇，推进城乡互动、城乡交融。

一、经济战略：因地制宜实施城市化发展战略

推动城乡一体化，首先要稳步实施城市发展战略。相对城市化而言，城乡一体化不是对城市化战略的推翻，而是城市化处于高级阶段后所表现出的一种客观规律。“城市化初期，城市对人口、产业的吸引和集聚处于主导地位，农村居民‘离土又离乡会快速提高城市居民的密集度。国际经验表明，一个国家或地区的城市化水平超过50％后，区域社会开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进，城市对农村的扩散、辐射和带动作用也会逐步增强。”在推进城市化过程中，要让农民充分享有公平的国民待遇、完整的合法权益和平等的发展机会，努力实现城乡地位平等、互补互促、城乡融合、协调发展。由于我国区域经济水平、社会事业发展不均衡，所以在推进城市化进程中还要注意不能脱离各类城市各自的发展阶段和特点，不能不加区别地实施城乡一体化政策，在政策制定上，应根据各地区经济社会发展水平，因地制宜地进行多样化发展，而不是单纯从大城市或小城镇的某一方面的发展来推进城乡一体化。

城市化不是简单地把农业人口变为城市人口，农业用地变为城市用地，更重要的是应注重质的变化。通过适宜的城市化战略，切实地为农村剩余劳动力的转移提供更多的出路，增加农民的收入，缩小城乡收入差距，改变他们靠天吃饭的现状，让广大生活在温饱，甚至贫困线上的农民也有机会享受现代文明的成果。是采用“优先发展小城镇”，还是“优先发展大城市”，或是其他的城市化战略，具体到各地区，应根据实际采取相应策略，特别是我国东中西地带发展的非均衡性，使得这种城市化的差异更加有所不同。總之，在制定城市化战略的同时，既要考虑由于人口拥入城市而带来的“城市病”问题，也要顾及充分利用聚集经济效益，并关注农民的切身利益。

二、主要着力点：统筹城乡基础设施建设和公共服务

我国城乡经济发展差距大，基础设施和公共服务差距更大。目前，农村饮水、电力、道路、通信等公共设施落后，上学、看病问题和社会保障水平低等问题突出。要着眼于统筹城乡基础设施建设和公共服务，创新管理体制和运行机制，加大资源整合力度，切实将公共资源向农村倾斜，着重改变农村基础设施薄弱和公共服务不足的状况，逐步实现基本公共服务均等化。要针对目前城乡基础设施差异大、功能柑局不合理、设施共享性等突出问题，切实把城市与农村作为一个有机整体，着眼于强化城市与农村设施连接，加大农村基础设施投入力度。特别要增加对农村饮水、电力、道路、通信、垃圾处理设施等方面的建设投入，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。着力推进城乡环境综合治理。加强农村防灾减灾能力建设。要巩固和发展城乡教育制度，健全覆盖城乡的公共卫生体系，积极解决好农村教育、卫生、文化、社会保障、住房等关系农民群众的切实利益问题，全面提高财政保障农村公共事业的水平，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，共享改革发展成果。

三、制度创新：构建城乡一体化发展框架

1完善农村土地制度

在推行农村土地承包制过程中，过去我们没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民，没有赋予农民以长期永久经营使用权和土地处置权。承包农户只是半自主的经营主体，没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织。农民组织和农村治理结构与家庭承包经济制度不配套，很多基本上还是沿袭人民公社三级体制，遗留的公社体制与家庭经营的经济制度的摩擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。农村双层经营体制没有真正形成，农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整。在农村，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户家庭经营这一个层次。在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地和资产由小数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营这种现象制约了农民收入增长。因此，重构农村生产组织制度和治理结构是城乡一体化进程中一项非常重要的任务。

2明晰农村产权制度

目前，农村产权制度改革不到位已引发了一系列问题：其一，由农村土地权结构不合理导致当前农村愈演愈烈的土地矛盾和纠纷。我国土地集体所有、家庭承包经营制度无法解决两大矛盾：一方面是在集体内部，成员边界不稳定，新增成员具有天赋资源权和法定的承包权，因此土地承包关系稳定与承包关系变更的矛盾始终存在。另一方面是集体成员共同共有的制度设计，无法屏障其他利益主体的侵害，致使农村土地有权的排他性极其弱小，这给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空档。其二，农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。目前农村面临前所未有的土地调整压力，土地分配起点不公平、限制土地调整、征地或非农建设用地、农田标准化建设或土地整理、新乡村建设运动、乡村干部调整土地或重新配置土地资源的欲望等都是导致承包土地调整因素。因此，集体土地总量养活的过程，也是农民承包土地高速的过程。现实农村，赋予农民长期而稳定的土地使用权的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。其三，农村土地大量转移诱致农村生产关系变化。农村农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户(民间、工商资本和外资)等三种主体迅速集中趋势，农地资源向非农用途大量转移，出现了“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下的局面。农村土地资源转移的这两个“三分天”局面短期内不会改变。与此相对应，农地资源转移正在悄悄改变农村生产关系和社会结构。

因此，推动城乡一体化发展，在坚持和完善家庭承包责任改革方面，需要在以下几个方面作出努力：第一，尝试以

股份合作制改造农村集体土地所有制。对农村土地实行股份合作制，不是土地实物的私有化，而是将价值形态的土地产权落实给农民，使农民有进入和退出的自由。第二，改造农村土地集体所有制度，用农民集体成员按人头进行分配来实现所有权的具体化、人格化，使土地产权清晰，长期归属于承包农户，并以此来减少土地私有化对农村经济社会带来的震荡，稳妥地化解当前存在的矛盾。第三，尽快完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、人股、继承土地承包权。

3建立城，统一的社套保障制度

推动城乡社会一体化要求要站在社会发展全局的高度把农村社会发展纳入整个社会发展全局之中，使城乡社会事业协调发展，确保城乡居民在居住、就业教育、医疗等方面享受同样待遇，最大限度地缩小城乡差距，使高度发展的物质文明与精神文明达到城乡共享。

当前由于我国体制等诸多原因，对已进城并转化为城市居民的农民在真正融入城市社会方面存在重重障碍，要还其以国民待遇，就要在以下方面做出努力：一是赋予其相应的劳动就业权；二是迁徙和居住权；三是受教育权，应当建立转移支付制度，保证农村义务教育，同时消除农民工子女入学的限制；四是生产经营权，要放手让农民进入更多的法律、法规未禁入的行业，保障其合理合法的生产经营权；五是社会参与权、引導和鼓励农民发展各类专业经济合作组织，代表农民权益，使之拥有平等的社会地位；六是社会保障权，要逐步在养老、医疗、最低生活保障等方面与社会接轨，建立和完善城乡一体化的社会保障体系。当前，在我国城镇，重点是将社会保障制度覆盖范围扩大到进城务工、经商的农民。在农村，重点是深化农村合作医疗制度改革，探索建立由政府组织、引导和支持，农民自愿参与，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。此外，要鼓励发达地区率先建立农民最低生活保障制度。

四、政府职责：以政府为主导积极稳步推进

1建设现代公共服务型政府

目前我国各级政府自接干预经济活动和配置经济资源还过多，应承担的社会管理与公共服务等职能缺位。依法行政尚待完善，服务开放型经济和维持市场秩序的能力有待提高。因此，应加快转变政府职能，建设公共服务型政府。政府转型最根本的问题是要做自己该做的事，要做有效率的事，要着眼于为经济建设提供高效的服务，着眼于解决当前突出的经济社会矛盾和问题，着眼于充分发挥民间组织、中间组织、企业组织等非政府组织的作用，消除政策、法律和政府监管方面的障碍，大胆鼓励非公有资本进入基础设施建设和公共服务领域。在推进城乡一体化过程中，要按照建立公共服务型政府的要求，加快转变政府经济管理职能，特别是强化政府规划管理职能，切实维护好市场秩序，建立公共财政体制，优化财政支出结构，满足重要基础设施和社会公共事业发展需要。

要以科学发展观为指导，结合不同区域的发展定位和要求，建立科学的政绩考核机制，建立政府预算绩效评价体系，建立政府主导、全社会参与、高效能应对公共危机的社会机制。从转变发展观的角度，要着力抓好改革和发展观念的转变，抓好体制、机制的创新；从发展战略的角度，在区域经济社会发展各个时期和各个方面，要自始至终贯彻城乡一体化理念和思想；从发展过程的角度，尤其要抓好城乡一体化发展纲要及各专项规划，抓好政府建设和管理，并采取措施保证规划持续执行；从目标的角度，应该胸怀总目标，瞄准阶段目标，根据财力和工作难度，选准突破口，并抓好落实。

2注重社会组织建设

经过改革开放30年的发展，随着市场经济体系越来越成熟，社会开放度越来越大，出现了多种经济成分和多种利益群体并存的多元局面。同时随着公共管理理念及政府职能改革的深化，有限政府的观念逐渐普及。政府在日常行为中不仅开始淡出各种市场经营领域。同时也开始放宽一些社会发展的产业化领域，经济和社会生活中出现了越来越多的脱离政府控制的新地带，社会发展的组织机能要求日益强化。社会中间组织作为政府同公众沟通的有效渠道，政府和公众利益冲突缓冲平台，整合民间力量的载体、调节社会分配的第三种方式，将是保持社会的稳定发展，推动现代化事业稳步前进不可或缺的一环。

但总体来看，现有的许多社会中间组织对经济和社会生活的参与程度还不深，活动的范围还很狭窄，政策限制也较多，远不能满足经济和社会发展的需要；同时，现阶段还有很多社会中间组织还不是真正意义上通过自然发育而成的社会性组织，还带有浓重的官办色彩，有些甚至带有明显的谋利化倾向。对此，政府要加强引导，充分调动其积极性和参与度，激发出社会组织在城乡一体化发展中的不可或缺的作用。

3构建科技创新体系

人力资源是第一资源，加强人才队伍建设是基本实现现代化的重要保证。从促进城乡一体化发展角度来看，我国目前人才总量、结构和素质难以适应经济社会发展的需要。因此，人才队伍建设重点要按照最大限度发挥人才创造力的要求，深化科技体制改革，推动产学研结合，提高综合运用科技资源的能力，构建具有持续创新能力的区域科技创新体系。同时，要逐步加大教育特别是职业教育的投入力度，深化教育体制改革，重点推进基础教育和职业技能教育，为农村和农业培育合格劳动者。抓好农村地区的扫盲教育和科普教育，加强农业实用技术的普及推广工作，高度重视人力资源的市场建设，强化人力资源的市场配置功能，大力引进人才，加强对外技术合作，建立各县市人才高地，组织农民参与职业技术培训，通过各种职业技能培训，使劳务输出人员掌握一定的劳动技能，提高劳务输出的质量。

五、主要抓手：加强县域经济发展

县域经济是一个县(市)范围内的经济关系和经济总量的总和，它以县城为中心，中心集镇为纽带，广大农村为腹地。城乡兼容，是具有鲜明的区域特色的经济。“县域涵盖城镇与乡村，兼有农业与非农产业，既是功能相对完备的国民经济基本单元，又是统筹城乡发展的重要载体”，推动城乡一体发展，要充分发挥县(市)的重要作用。

1把县域经济作为推进城乡一体化的实现主体

县域经济在国民经济体系中占有特殊重要的地位，它是城市经济与农村经济的结合部，是国家经济发展和社会稳定的重要基础。它是以资源环境为基础，以城乡二元结构为特征的相对独立的综合经济体系。我国当前存在的城乡区域差距扩大、区域发展不平衡、经济社会不协调等紧迫问题，都与县域经济发展状况有关。我国有8亿农民，不能完全依靠城市承载大量的富余劳动力，在保障进入大城市工作的农民工的权益同时，需要鼓励农民就近转入非农产业就业。县域作为联系城乡的桥梁、工农互动的纽带、统筹社会经济发展的重要载体，要加快我国城市化进程，促进城乡一体化，根本离不开县域经济的发展。

县域是我国一个十分重要的区域和层次，不仅是我国国土的主体，为中国实现现代化和可持续发展提供广阔的发展空间，而且是中国主要人口的居住区。从经济总量上看，占全国半壁江山，几乎提供了全国粮食、油料、肉类的生活保障，是全国安全、稳定的物质基础；它处在城尾乡头的位置，既有城镇也有农村，既有第一产业也有第二、三产业，既有城镇居民也有农村居民，可以说既是城市经济和农村经济的结合部又是工业经济与农业经济的交汇点，也是宏观经济与微观经济的衔接处。

所以，促进城乡一体化发展，首先就要明确把县域作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的实现主体，以县为单位构造城乡一体化的主体框架，包括空间布局、产业、就业和社会保障、社会和政治、生态环境等全方位的一体化。

2充分发挥县城的纽带作用

县域经济产业门类相对齐全、各种功能完备，是一个可以按照自已的模式相对独立运作的社会经济单位。县城及中心镇适宜发展劳动密集型、技术含量和资本有机构成较低的中小企业，其容纳劳动力所需要就业费用和城市基础设施费用又比大中城市低得多。县城相对于大中城市进入“门槛”低，农村劳动力向县城和中心镇转移付出的经济成本较低，农民进入较为容易，且没有进入大城市的被排斥感，农民能够很快融入。因此，城乡一体化过程中让农民进县城是城市化的一条重要途径。

3发挥县域的资源优势和比较优势

要着眼于发挥县域的资源优势和比较优势，明确县域主体功能定位和生产力布局，科学规划产业发展方向，积极培育特色支柱产业。引导城市企业与县域企业加强合作，支持劳动密集型、资源加工型产业向县域集聚，鼓励农产品加工业特别是精深加工业向主产区集中。鼓励有条件的县(市)自主或联合建立技术研发机构和公共技术服务平台。为进一步促进县域经济发展，要扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付，加强对县域发展的支持。从根本上说，要深化财税体制改革，促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。完善地方行政管理体制，推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围；有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。进行这方面改革，要根据各地区经济社会发展和行政区划的实际状况，综合考虑各种因素，因地制宜作出决策。

[责任编辑：李晓丽]