大陆司法改革转向

罗科 吴婷

寻求司法独立的原有改革取向，正在逐渐被微观工作机制调整所替代，最终达到在强化中共领导的同时满足群众呼声的效果。这已成为2009年及以后大陆司法改革的思想原则。

由司法独立转向群众路线_《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（以下简称《深化意见》）未对司法体制作出大的调整，却对筚路蓝缕已十数载的司法改革作了方向性拨转。中央政法委副秘书长王其江近日在大陆媒体上撰文称，司法沿着什么方向改革，是首先要把握的根本问题。

在对《深化意见》进行阐述时，王其江称，改革必须体现党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的要求。首先是改革方向必须在党中央的统一领导下，其次是改革内容必须始终坚持群众路线，充分听取人民群众的意见，充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民，最后改革步伐必须不逾越既有的宪法和法律，又不超越现阶段实际提出过高要求。

“今后地方探索改革措施，主要是工作机制问题，不会涉及法律的体制问题。”最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程表示。

新一轮司法改革由此鲜明体现出“群众路线”方针，进而改变了之前司法改革中由法院改革所日渐凸显的审判独立、法官独立所带来的司法现代性趋向。

将司法改革从追求法律效果转向社会效果的重要措施，在《深化意见》里体现为将带有中国特色的宽严相济刑事政策上升为法律制度，转化为司法体制和工作机制，落实到执法实践中去。

1.2008年10月26日，第十一届全国人大常委会第五次会议上，最高人民法院院长王胜俊作关于加强刑事审判工作维护司法公正情况的报告。

而宽严相济的刑事政策，在目前大陆社会群体性事件和政治异见增多的现状下，又被体现为：一方面，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击；另一方面，对轻微犯罪、未成年人犯罪，按照教育为主、惩罚为辅的原则，实行宽缓处理，尽量教育挽救。

与改革主导精神转向在时间上耦合的是，2008年3月，王胜俊卸任长期具体负责司法体制改革任务的中央政法委秘书长一职，出任最高人民法院院长，之后，在人民法院系统内掀起了对“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的讨论学习。

2.2008年3月十一届全国人大一次会议上，上届最高人民法院院长肖扬（右）与最高人民检察院检察长要春旺交谈。

苏州一位基层法官表示，地方法院已经感受到了前后两任最高人民法院院长的不同倾向，加强中共对法院系统的领导这个要素正在凸显出来。

法院改革单兵突进

在20世纪80年代以前，“政法部门是无产阶级专政的刀把子”这一说法经常被用来描述司法部门的性质。“刀把子”这一词语也不断见诸中共和大陆相关法律文本与政策文件之中。

进入20世纪80年代，随着经济基础和社会结构开始大转型，司法改革和政治体制改革成为无法回避的重大问题。而负责解释既有法律的司法，作为国家“最不危险的部门”，扮演了体制改革急先锋的角色。

既要坚持中共执政地位又要保证司法机关职权充分行使的难题，迫使着各地司法部门不断探索创新。于是，自20世纪80年代中期开始，法院系统的改革开始酝酿。之后，一路急行，单兵突进。

法院改革的第一阶段集中于审判方式的改革。民事审判方式改革之前，由于法院受理的案件数量较少，法官可以积极地运用职权深入参与案件审理；在传统实事求是的诉讼理念下，法官的职权调查也被肯定与提倡，一度被认为是“人民司法”的优良传统体现。但是，随着市场交易活动的频繁与公众权利意识的加强，法院受案数量大幅增长，但法官数量却没有相应地增加。如此，一种为缓解法院案件负担的策略顺势而出——由当事人举证，法官听审。

此种由当事人举证，法官听审的方式带来了新的问题，即法官如何判别由当事人提出的证据。于是，法院司法改革第二阶段对庭审方式作出改革；由双方当事人相互质证，法官根据质证的情况进行判决，此种改革又引出了一个逻辑；既然法官要根据当事人质证情况当庭认证，那么法官就应该当庭宣判。

始于法院系统的司法改革突进，在各个层面遇到“争议”。

改革至此，直接触及了中国审判制度中法官与合议庭权力分配的核心问题，法院系统开始由先前的庭审方式改革过渡到更为深层的审判方式改革，即法院内部权力结构的调整而审判方式改革要进行下去，就必须对院长负责制的内部管理体制，以及制约法院权力结构的外部制度与一系列基本原则进行调整。

如此，法院的改革从一些技术性的修改逐渐升级为更宏观问题的解决，最后递进至司法制度改革，甚至于如何塑造新时期司法理念与司法权威的问题也被提上议事日程。

但法院的现代化突进，并没有如决策者所希望的那样，成为提升法院与法官公信力进而增强司法独立地位的有效手段，反而在某些方面加剧了已有的弊病，甚至导致新的弊病。

厦门律师康志笃称，法院引进诉讼对抗制制度后，是否有训练有素、技艺高超的专业人员参加诉讼，成为取胜的关键，诉讼成本由此加大，再加上收集证据等因素，致使对抗制度下诉讼费用非常昂贵，这成为平民接近司法和接近正义的一大障碍。

另如辩诉交易制度，即控辩双方在庭审前通过协商，由控诉方降格指控以获取辩护方认罪答辩。虽然通过交易提高了效率，但大陆的辩诉交易制度忽视了被害人人权的保障，辩诉交易实际上只由检察官和被告人双方参与完成，被害人自始至终不能入局，无法参与交易过程，也无法有效影响交易结果。这使得辩诉交易的公正性很难得到大陆社会公众的普遍心理认同和支持。

江苏省无锡市中级人民法院院长褚红军日前撰文称，法院近年在司法改革进程中强调的司法独立、法律权威等价值要素，中国现有政治体制和社会发展阶段都未能配套，也脱离了中国司法工作的发展现状。一些改革举措由于照搬西方司法理论，过于理想化，与现实相距较远，没有得到社会各界支持，使法院陷入了两难之中。

10多年的司法改革一方面不断体制创新，突破现行束缚，在上层建筑中的众多部门最先嫁接西方的“花朵”；但另一方面，公众对司法的不满并没有得到平息，近年来的每年“两会”，全国人大对最高人民法院的工作报告审议投票通过率一直在75%左右，两者之间形成较大的差距。

此外，以往法院改革遭受的非议是，一些实务司法部门的官员认为，在没有其他部门和群众的参与下，法院单方面的司法改革使之成为了改革的唯一主体和决策者，这导致法院人事制度，经费、物资、装备保障制度等方面的改革举措，都未能注意与大陆现行政治架构和模式进行协调与融合。另一方面导致各地法院进行的司法改革徘徊于不同的司法理念和技术模式中，从而在实践中，全国各地改革步调不一致，改革水平不平衡，部门割据、地方割据现象严重，缺乏统一协调。结果在具体的改革行为与宏观的改革话语之间产生了一种内在的紧张关系，进而动摇到了司法改革本身的合法性基础。

这种不适应和不协调，最终引发许多层面对法院改革模式的质疑，并出现“现在该是改革司法改革的时候了”的声音。

改革主体提至中央

变化出现在2003年。在此之前，各地司法改革创新达到了一个高潮，2002年一年间全国各级司法机关出台的司法改革措施达100项之多。

2003年中共中央成立中央司法体制改革领导小组，由主管政法工作的中共中央政治局常委担任组长。最高人民法院、最高人民检察院随后分别成立改革领导小组。

以中央成立司法体制改革领导小组为标志，司法改革在推动机制上作出调整，开始弱化各个部门主导法制改革的发展模式，推动司法改革的主导者由司法机关本身转为中央决策层，强化了在党的领导下推进中国法制的整体改革的特征，统筹协调中央和地方、司法机关和其他部门、当前和长远的关系，统筹协调司法机关上下级之间、政法部门之间的关系。

谢鹏程说，改革的各项措施要以宪法和法律为依据。这就意味着具有法律冲突的改革措施，地方一律不能搞。近日，王其江也明确表示，改革的各项措施要以宪法和法律为依据，凡与现行法律法规相冲突的，应在修改相关法律法规后实施。

2004年底，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》（以下简称《初步意见》）出台，按照司法为民精神对司法体制改革作出了全面部署。

鉴于司法改革的专业性与群众意见的情绪性之间存在差异，《初步意见》开始对学者所关注的司法改革主题进行削减。学者对司法改革理想目标的设定偏重于尊重司法本身的规律和遵循国际社会对于司法功能的一般性认识，主要是从司法体制层面提出建议，而《初步意见》则显然是将重点确定在社会不满的主要方面——司法机关的工作机制，于是改革思路被确定为对现行司法体制基本予以肯定，所列举的改革举措主要在工作机制层面。

之后，法院和检察院分别推出《人民法院第二个五年改革纲要》（2004—2008）和《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005—2008）。但西南政法大学法学院院长陈忠林说，《初步意见》在一定程度上促进了司法机关作风的转变，但基本观念和机制改革的成效并不明显。

分析个中原因，一位法学专家称，法院一些决策者仍然希望走一条司法职业化的道路，而在当时，重改革社会效果而不重法律效果的司法改革新思路受到了法学界的强烈抵制。

由于诸多改革未能落实，为进一步贯彻《初步意见》，2008年3、4月份中央司法改革领导小组分兵各地集中进行调研。在汇总各地对司法改革的意见后，几经拖延，2008年年底，中央出台了第二份司法体制改革意见。

相比《初步意见》，由包括中共中央政治局在内的17个部门和有关地方参与的《深化意见》文件，开头便更为详细而严肃地阐述了中共对深化改革的指导思想、目标任务和工作原则。《深化意见》强调，司法体制改革必须在中共的统一领导下，坚持科学决策、民主决策，依法决策，积极稳妥，循序渐进，总体规划，分步推进。

学界分歧

一位法学专家认为，《初步意见》和《深化意见》的出炉及风向转变，与法学界理论裂痕的扩大息息相关。

长期以来，法学界学者在担当学术批判与反思责任的同时，也成为了中国司法改革的主要推进者一些已有的司法改革举措甚至表现出一种学者本位的特征。

但从中共十六大以来，围绕司法究竟是要法律效果还是社会效果，学界内部逐渐分化成为两派。

一派以张千帆等学者等为代表，坚持司法精英化、职业化，进而实现法官独立审判并承担责任、认为问题之所以存在，是因为改革不彻底，因而要继续改下去，不能走回头路。

另一派以陈忠林、高一飞等学者为代表，认为仅仅强调职业化的司法改革在中国必然是死路一条。长期司法改革的一个特点就是缺乏民意表达机制或称民意传输机制，司法改革的进程主要为精英意识所左右，许多改革措施成为各种精英阶层利益的体现，而大众诉求难以得到合理表达。

陈忠林说，这种司法精英化的改革路径实际是将“法律”凌驾于常识、常理、常情之上，在实践中导致法律职业群基本伦理迷失的后果。

对此，北大法学院教授张千帆感慨说，中国司法改革就是在自律和监督这两难之间挣扎，至今也没能找到一个两全之策。“给它独立，它就拿去腐败，对它监督，又会为权力干预创造机会。”

陈忠林反对职业化的主要理由也正是担心职业化可能会削弱社会对司法的监督。但张千帆指出，对法官判案过程和行为的监督，这种治标不治本的权宜之计不能根本解决司法公正。反而易导致权力和非理性对司法的干预。

张千帆仍然认为，遵循法律科学属性，今后改革的大方向必然是赋予法官在判案过程中享有更大的独立性和自由度，而不是限制“从长远来看，要保证法院和法官依法判案，有必要在提高法官素质的基础上逐步放松法院系统的内部管理体制，赋予法官真正的独立人格事实上，法院管理再严格也难以杜绝法官腐败。”

共识的空间与时间

在司法改革路径不同观点的背后，中国人民大学法学院教授张志铭看到，大家对中国司法的问题没有共识。“现在我们能讲出很多制度的问题、规范的问题、个案的问题，但在整体上没有判断。尽管现在提司法为民和‘三个至上的问题，但这个原则性的东西怎么体现，也没有共识。”张志铭说，这种情况下，讲司法改革就是空谈。

张千帆说，中国体制改革的模式是司法先行，其原因是上世纪八九十年代存在一个共识，即司法任务仅限于尽可能忠实地将立法者的价值倾向准确体现出来不应发挥任何政治职能，一般不会触动国家的政治体制，司法改革阻力也相应较小。

但实践中，司法和政治的改革却出现了蛋和鸡的复杂顺序问题，大陆一位知名法律学者近期也坦承，以前有一种想法，希望司法改革能够成为整个政治体制改革的突破口，这种想法现在看来，多少有一些幼稚和天真。

张千帆感慨称，司法改革进行10年之后，关于改革方向、目标和手段之争恰好证实改革陷入了困顿。“但我希望这个困顿本身可以转化为深化改革的动力，因为我们确实没有退路。”

共识或许不在于当下的空间中达成，而在于展开的时间中形成，或许随着司法权力周边的环境逐渐好转，司法改革的方向性问题，才会逐步形成共识。

作为国家“最不危险的部门”，司法似乎永远不可能扮演体制改革先锋的角色，而只会被动地反映体制改革的成果。

指导未来改革的《深化意见》也以官方特有的语言道出了共识的时间：今后要确保各项司法改革措施既适应我国经济社会发展民主政治建设、公民法律素养的要求，又适应政法机关，政法干警的职业特点，积极推进政法事业科学发展。

编辑 陈磊 美编 虎妹